深圳学术沙龙系列活动之八十九：《深圳市社会救助条例》起草若干问题研讨
日期：2010-04-13 来源：深圳市社会科学院
深圳学术沙龙系列活动之八十九：《深圳市社会救助条例》起草若干问题研讨
由深圳市社会科学联合会主办、深圳特区报社协办、深圳大学弱势群体保护研究所承办的议题为《<深圳市社会救助条例>起草若干问题研讨》的深圳学术沙龙于
《深圳市社会救助条例》是重要的地方性社会立法
社会救助立法关系到民生和民权，实施各项社会救助制度有利于缩小贫富差距，保障居民共享经济发展成果，促进社会和谐。２０１０年３月３日召开的全国政协十一届三次会议指出，政协高度重视收入差距过大引发的影响社会稳定的因素，将就调整国民收入分配格局、推进基本公共服务均等化、困难群众的社会保障与社会救助等问题提出对策建议，努力促进社会公平正义。
目前，深圳的社会救助体系框架已基本建立，在最低生活保障基础之上，配以住房、医疗、教育、就业和住房等方面的救助。且深圳市正在积极探索提高社会救助水平和扩大覆盖范围办法，如市民政局正在研究增设“第二条保障线”，拟将家庭人均月收入低于最低生活保障标准1.5倍家庭全部纳入社会救助范围。
然而，深圳市社会救助工作长期以来主要依靠政府部门的政策来推进，社会救助的法制化程度较低，救助工作无法可依。有专家认为，未来的《深圳市社会救助条例》将通过法规形式明确社会救助权是本市居民享有的一项基本权利。也有专家认为，通过本次立法，一方面，可将成熟的本市社会救助政策上升为法规；另一方面，通过本次立法工作可推进本市社会救助制度体系的建立和完善。
《深圳市社会救助条例》起草存在若干难题
本次研讨会上，与会专家就以下难题展开争论：（１）社会救助水平的确定。有学者认为，深圳经济社会发展水平相对较高，贫困人口比例低，需要建立一个与经济发展水平相适应的社会救助模式；（２）非深户籍居民的社会救助。与会多数专家认为应将非深户籍居民纳入市社会救助的范围，但是对救助的条件和标准存在不同的认识。有学者认为，把非户籍人口纳入社会救助体系是大势所趋，但应循序渐进，分步实施。在现阶段，应对非深户籍人员享受社会救助设置相应的条件，如工作时间、居住时间的限制等。有学者认为，社会救助作为一种政府的公共服务，恰当的做法是将非深户籍人员类型化，明确可以纳入救助范围的类型，同时扩大救助项目的范围。有学者则主张借鉴美国做法，不采取户籍限制，凡符合救助条件都可以给予救助。（３）社会救助立法模式的选择。有学者认为，深圳正在积极构建普惠型福利社会体系，社会救助模式需要与之适应和协调。也有学者认为，本市社会救助立法需要创新，但也要考虑到地方立法与中央立法的衔接。当前，我国的社会救助法已进入立法程序，国家立法一旦出台，深圳如果用较大市立法就很难突破国家立法设定的框架和体系；如果选择特区立法的形式，则又会限制该法适用范围，即仅能在特区内适用而无法覆盖全市。（４）低保人员 的“分类施保”。有学者认为，在最低生活保障标准的基础上，对不同困难的人群可按照各自一定的比例适当提高救助的程度。有学者认为，深圳应该建立公共福利金制度，如高龄老人津贴制度、残疾人津贴制度、单亲家庭补贴等，保障特殊对象的特殊需要。（５）救助和就业联动机制。有专家认为，一方面对贫困人员的救助要建立动态调整机制，根据本市经济社会的发展水平及时地调整救助的水平，另一方面又要采取措施促进救助对象积极就业。有专家认为，应该借鉴美国的做法，对有劳动能力的救助对象可以限制获得救助的时间，强制其就业。也有学者认为，政府应该提供更多的公益岗位和职业技能培训，提高救助对象就业的机会和能力。
未来《深圳市社会救助条例》起草的重点
研讨会上，与会专家讨论激烈，最后就以下事项达成共识：打破现行救助体系以“低保身份”作为社会救助准入的不合理格局，建立以最低生活保障制度为核心，以医疗、教育、住房救助等专项救助和临时救助为补充的社会救助体系；建立分类施保制度，实施有针对性、有差别的救助，提高救助实效；建立社会救助和就业的联动机制，避免救助对象产生“救助依赖”的心理；构建“一口上下”的社会救助管理和运行体系，整合基层资源，形成专门执行社会救助事务的窗口；合理确定本市“第二条保障线”，将“低保边缘人口”纳入社会救助范围；根据本市外来人口多的现实，对符合条件的非深户籍居民实施一定程度的社会救助；建立有效的家庭收入核查、动态管理等制度；从深圳市立法需要出发平衡地方立法创新和与中央立法衔接。
以上成果对下一步的《深圳市社会救助条例草案》修改有着积极意义。