《深圳民办高等教育发展研究》课题成果简介

　日期：2011-04-13   来源：深圳市社会科学院

《深圳民办高等教育发展研究》课题成果简介

贺修炎

一、深圳民办高等教育发展存在的问题及原因分析

（一）政府规划职能的缺位与扶持政策的不足

对于目前不甚完善的民办高等教育市场来说，虽然从国家层面出台了《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》，从法律上明确了对民办教育的扶持和鼓励政策，广东省政府也明确表示对民办高等教育加以扶持。但从深圳市来看，深圳政府仅在 2006年 12月 1日起 施行的《深圳市民办教育管理若干规定》及《深圳市民办教育机构设置标准（试行）》对民办高等教育做出了界定，对其该如何发展，政府如何加以扶持并没有详细的说明。显然政府对民办高等教育的发展并没有进行详细规划，使得6所民办高等教育机构从创办之初，就存在定位不明确、办学行为不规范等一系列问题，最终出现了4所民办院校相继倒闭的状况。这充分证明了政府引导和规划职能的缺位将会导致地区民办高等教育发展的盲目性。

（二）民办高等教育的投资机制不够完善

民办高等教育的投资渠道有待拓宽。对深圳仅存的两所民办高等教育机构的访谈中发现，无论是新安学院还是深圳大学高尔夫学院，管理者提及民办高校的办学困难时，普遍认为资金的缺乏是制约民办高校发展的“短板”所在。这不仅需要民办高校自身拓宽融资渠道，加强筹资能力，“四处化缘”来保证获得足够的办学经费，更要求深圳政府真正做到重视民办高等教育的发展，“少指责，多指导，多支持”。在追加公办高等教育投资的同时，亦对民办高等教育进行投入，将鼓励民办高等教育发展的国家政策落到实处。

民办高等教育商业化的投资取向需要矫正。深圳曾有的民办高等教育机构中，有一半是个人、企业或企业集团投资创办的，如振西学院和建华学院。这些民办高校以收取学费来支撑学校的滚动式发展，不排除有的投资者有较强的功利性，急于收回投入成本，以企业的运作模式来管理学校，在专业设置上偏重于一窝蜂地设置热门专业以吸引生源。这样一来，忽视教学自身规律的重要性和市场的需求，存在一系列不规范的办学行为，被变化的民办高等教育市场所淘汰。

（三）部分民办高校举办者的办学思想存在偏差

部分民办高校的办学者思想不正，执行教育政策法规的意识淡薄。学校实行家族式管理，出现了过分限制校长和教师的自主权、学校管理机构设置不齐、管理制度不健全、缺乏民主管理和监督，甚至为了营利违规违法办学等现象。如广东建华职业学院2004年底就发生过拖欠教师工资、建筑工程款等财政不善状况，使得学校开支主要依靠政府垫资，在2005年被教育部黄牌警告并停止招生；而学院董事长因私自挪用上亿元资金被捕，使得学校资金的来源和使用更加没有着落，最终导致了该学院于2006年第二学期结束后倒闭。类似的还有深圳深达专修学院、深圳商贸专修学院、深圳振西科技商贸专修学院。

（四）民办高等教育的低端发展与低水平重复建设

深圳的民办高等教育发展至今，除深圳大学高尔夫学院开设的是本科层次的学历教育，广东新安职业学院和广东建华职业学院是专科层次的学历教育外，深圳深达专修学院、深圳商贸专修学院、深圳振西科技商贸专修学院仅是能够进行民办高等非学历教育的专修学院。可见深圳的民办高等教育一直处于低端发展状态。在专业设置方面也是低水平重复建设。2006年之前，深圳民办高等院校有相当一部分专业重复设置，尤其是在2004年前后，专业设置的重复率很高。

（五）深圳薄弱的公办高等教育资源的制约

深圳民办高校起步虽然较早，但目前仍处于谋求生存的阶段，没有雄厚的经济实力去建设完备的教学设施和一流的师资队伍。由于种种原因，深圳的公办高等教育发展缓慢，至2008年才有8所普通高校，其中仅有4所是深圳当地建设的高校，另外4所仅是与国内其他高校合作举办的研究生院，相对薄弱的公办教育教育资源，及高水平大学和科研机构的欠缺，使得民办高等教育可依附的教育资源较少，在一定程度上制约了深圳民办高等教育的师资队伍建设和科研水平的提升。

二、深圳民办高等教育的发展取向

（一）多元化取向

1.办学主体和投资主体可以实现多元化。

深圳毗邻港澳，具有独特的区位优势，引进港澳优秀大学到珠三角办学，首选地自然是深圳。引进的高校，按照现行的《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》以及世界贸易组织（WTO）将教育事业作为一种服务产业，规范于“服务贸易总协定”（General Agreement on Trade in Service, GATS ）的相关规定，办学主体只能选择民办，最多也就是公助民办的形式。投资主体可以实现前所未有的多渠道，各种民间资本会涌向优质的教育资源，最大限度的实现投资主体的多元化。教育资金将高度积聚，出现不缺钱的景象。

2.办学模式可以实现多元化。

引进的高校多数是实行欧美模式的现代大学制度，到深圳办学必然还保留他们的办学模式。这也是我们想学习和借鉴的，客观上就实现了办学模式的多元化。例如美国大学院校的董事会制度，英国大学的法人组织等办学模式将会和我们的党委领导下的校长负责制办学模式共存。

3.培养模式可以实现多元化。

《深圳市国民经济和社会发展十一五规划纲要》把深圳定位为“创新型城市和高科技城市”。创新型和高科技型城市本质上要求市民社会必须是知识型和科技型的，要求市民要跟进知识的更新速度。这就必然要求建立起一个学习型社会，实现终身学习。客观上要求我们的教育（人才）培养模式实行多元化。灵活多样的、富于弹性的学习方式将成为实现学习型社会的主要方式，如远程教育、社区学院、公司大学等。民办高等教育所具备的灵活性优势将会使其迅速占领这些领域。

4.评价体系必然走向多元化。

民办高等教育的办学主体、投资主体、办学模式及人才培养模式实现多元化之后，必然要求评价体系随之发生变化。这就使得评价体系必须走向多元化，才能适应民办高等教育的发展。

（二）国际合作取向

近年来公办高校派生出来的二级学院、独立学院，都没有完全脱离母体，只不过是借用了公立高校的资源来获取高额学费报酬，打了政策的擦边球。实际上让公办高校的办学资源在不断的萎缩，没有实现政府多渠道筹集办学资金，提供多层次、多形式的优质教育资源的目的，也难以满足大众对高等教育多种需求。因此，要以新的思维和机制推动高等教育发展上水平，实现深圳高等教育的国际合作就要选择民办先行。

高等教育国际合作的可分为以下几种：其一，以教学机构的独立性来划分。一类是独立设置的中外国际合作办学机构，即由中外双方共同投资，形成合作学校独立、自由的法人财产，具备法定办学条件，能够独立承担办学责任，并获得国家教育行政部门批准的机构。另一类是非独立设置的中外合作办学机构，可分为二级学院制和一般合作办学项目。其二，以合作主体来划分。可以分为校际间合作和政府间合作以及外国企业、个人于我国的学校、企业合作等形式。校际间合作在所有合作中占最大的比例。根据中方合作的身份与性质，可以分为公办学校和民办学校两种形式。这几种合作方式以民办的形式来开展更具备战略性，也符合我们引进一流高校的目的，可以进一步的加速我们的政府职能改革和高校治理结构转变的探索步伐。

（三）高端切入取向

1.引进一流大学，实现办学资源的高端切入。

首先，深圳的区位优势创造了引进一流高校的条件。以香港为例，香港大学、香港科技大学经过多年的发展，已经挤进了世界一流大学的行列。按照澳大利亚大学校长协会前会长John Niland《亚洲地区建设世界一流大学的挑战》中所提到的世界一流大学的发展条件包括：其一，大量聪明、有才能的追求本地学位的本科生；其二，科技成就，包括新知识的发现和知识的转化；其三，学科多样化，尽量多领域的教学和科研。从这一方面来说，香港大学、香港科技大学面临后劲不足的难题，这给深圳的民办高等教育高端切入—引进一流高校创造了条件。

其次，深圳市产业结构调整升级为引进高端教育资源提供了机遇。产业结构的升级必然带动相关领域新技术、新手段的运用，将为科学技术的研究运用开辟了广阔的天地。产业的聚集也呼唤智力资源的聚集，将会为大批的科研人才提供了施展才华的平台。加上深圳辐射珠三角的功能定位，国家战略性项目的实施也急需强大的智力支持。要求在大力引进人才的同时，更需注重培养深圳本土的高端人才，这为引进高端教育资源提供了机遇。

2.办学层次的高端切入。

以上海中欧国际商学院为例，中欧国际商学院建校之初，连学位授予资格都得不到国家的承认，但如今已发展成为中国MBA的第一品牌，并具有的一定的国际声誉，招生对象中20%是外国人，其已成为高等继续教育高端市场的佼佼者。因此，即使是从零开始，国内资本和国际优质教育资源相结合，发展成为中国乃至世界一流的民办高校也是有可能的。因此，深圳也可从高端切入，与境外机构合办研究生院等继续高等教育学院，着力发展高层次的民办高等教育。这样既满足了经济结构转型和发展方式转变的关键时期对现代服务业、金融业、制造业和高技术产业等层次高能力强的人才的强烈需求，也满足了越来越多的劳动者在本科、研究生等毕业进入工作岗位后，根据实际需要，接受继续高等教育的愿望。在保持深圳作为全国经济中心城市地位的同时，亦将其建设成为珠江三角洲地区的教育中心。通过民办高等教育办学层次的高端切入，来探索新的民办高等教育发展模式和运作方式，推动深圳的经济社会发展更上一层楼，同时为国家其他城市的发展提供借鉴。

3.学科专业的高端切入。

民办高校要围绕城市功能的定位，站在学科和行业的制高点建设学科群和专业群，这方面华威克大学就有过成功的尝试。当时华威克大学调整之初，就围绕着前沿学科引进人才、培养人才。他们到世界各地聘请大师级的专家学者到校，按照“不为我所有，但为我所用”的指导思想，先请大师们为学校培养研究生，研究生毕业后留校任教。之后，大师们可以自由选择去留。这种方式既实现了人才的本土化，又带动了学科的建设与发展。留下来的研究生专业起点很高，跟大师们一起站在了学科的前沿，之后招收的本科生也自然跟随在该学科的前沿。

三、发展深圳民办高等教育的对策建议

（一）提高对深圳发展民办高等教育的思想认识

1.深圳人口、经济现状要求发展民办高等教育。

深圳特殊的人口结构需要民办高等教育有相应的发展。深圳是一个人口结构比较特殊的城市，据2006年《深圳市人口管理研究》课题组的统计结果显示，深圳市的外来人口超过1222万加上182万户籍人口，总人口已达1404万人，户籍人口仅占总人口数的13%。课题组分别以常住人口、户籍人口为基数算出深圳每万人口在校大学生数，若以户籍人口为基数，2008年深圳每万人口在校大学生数为277.4人；若以常住人口为基数，2008年深圳每万人口在校大学生数仅为68.4人，两种不同口径的计算结果相差悬殊。对深圳这样一个典型的移民城市，课题组认为，不能忽视以常住人口为统计口径的深圳每万人口在校大学生数，要着眼深圳总体高等教育发展规模的实力，才能以提升深圳总体高等教育竞争力为发展目标，从而更好地发展深圳高等教育的整体实力。而深圳的公办高等教育资源有限，必须大力发展民办高等教育才能满足深圳人口素质提升的需要。

深圳经济结构转型的关键时期要求民办高等教育为经济社会发展培养人才。在经济全球化和区域经济一体化深入发展，尤其是当前国际金融危机不断扩散蔓延和对实体经济的影响日益加深的背景下，深圳的发展受到严重冲击，深层次矛盾和问题进一步显现。而产业层次总体偏低，产品附加值不高，贸易结构不够合理，创新能力不足，整体竞争力不强；社会事业发展相对滞后，人力资源开发水平、公共服务水平和文化软实力有待进一步提高，高等教育改革的任务依然繁重。

2.要以创新思维发展民办高等教育。

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》的发布实施，对深圳的高等教育发展提出了更高的要求，寄予了厚望。深圳迎来了高等教育大发展的大好机遇。但深圳在“‘十一五’期间，高等教育投资需求预计为115亿元，其中市政府投资只有60-80亿元。”仍有35-55亿的教育投资需要通过社会资金解决。而吸收社会资金也有两条途径：一是通过增收学费，二是通过民间投资。近几年当中，高校的学费水平已高得不能再提高了。因此，通过民间投资发展民办高等教育就成为必然的选择。

要以创新的观念、更大的勇气、推进深圳高等教育的跨越式发展。深圳必须用国际的视野，创新的观念兴办民办高等教育，要承认和尊重民办高等教育建设和发展的规律，尊重并给予民办高校更大的办学自主权，以杀出一条血路的勇气，打破束缚民办高等教育发展中不符合教育发展规律的条条框框，用包容的胸襟、热情的态度对待一切有利于高等教育体系快速发展的因素和举措。必须要像发展高科技产业、金融产业、物流产业、文化产业那样发展和重视民办高等教育，通过解放思想、实事求是、不拘一格、不循常规，走深圳民办高等教育特色发展之路、自主创新之路，为实现深圳高等教育发展创造良好的环境和条件，既实现深圳高等教育的跨越式发展，也为中国民办高等教育体制改革探索新路，取得有益的经验。

（二）制定深圳市民办高等教育发展规划

深圳市政府应站在国家需要、深圳市未来几十年发展需要的高度，结合深圳当前民办高等教育现实来规划深圳市民办高等教育的定位。“以深圳市为核心，……促进要素集聚和集约化发展，增强自主创新能力，面向世界大力推进国际化，面向全国以服务创造发展的新空间，提高核心竞争力和辐射带动能力。着力建设深圳通讯设备、生物工程、新材料、新能源汽车等先进制造业和高技术产业基地”的新形势，要求深圳市政府应适时做出政策调整，理清要优先发展的产业，需要的智力支撑，分出轻重缓急，实施民办高等教育的中长期规划。

深圳政府规划民办高等教育的另一重点在“预留民办高等教育的发展空间”。民办高等教育办学之初以“拾遗补缺”为其发展战略，拾公办高校之“遗”，补公办高校之“缺”，为社会提供不同于公立高校的“另类选择”。但随着深圳市公办高校的发展和竞争意识的加强，公办高等教育的“遗”与“缺”在缩小，民办高等教育的发展空间遭到事实上的压缩。在课题组看来，由于政府规划与制度和政策对公办高等教育的偏向，高等教育的大发展并不一定带来民办高等教育发展空间的大拓展。因而给予深圳的民办高等教育生存与发展空间是关键所在。这种空间的拓展需要深圳政府作全局规划，需要“预留”，来达到“根据深圳高等教育发展规模和层次结构需要，鼓励社会投资举办民办高校”的目的。

（三）创设有利于民办高等教育发展的制度环境

1.完善民办高等教育领域的法律法规。

出台鼓励民间资本办学和保护办学者利益的相关条例与细则。针对深圳民办高等教育多元化的发展取向，深圳市政府要出台鼓励民间资本办学和保护办学者利益的实施条例与细则。民办高等教育作为国家教育体系的重要组成部分，其能否担当起社会责任，能否持续、良性地发展，制度环境的制约不容忽视；深圳作为改革开放的试验田，必须承担起制度创新的重任。

2.出台深圳市民办高等教育国际合作的实施条例与细则。

对于深圳而言，要利用毗邻香港、澳门的区位优势，以新的思维和机制大力推行民办高等教育跨境合作，推动其高等教育发展上水平，以实现“到2020年，重点引进3-5所国外知名大学到广州、深圳、珠海等城市合作举办高等教育机构”的目标，需要出台民办高等教育国际合作条例和实施细则。

3.改革高等教育行政管理体制，培育中介部门。

在探索深圳民办高等教育的发展之路时，尤其是在推进国际合作的过程中，由于文化、政治制度的不同，面对不同类型的教育资源和教育单位，我们不能仅仅把它划为民办或是公办就完事。而是要结合国情和深圳的特点，建立一套具有深圳特色的行之有效的法律、法规和政策，推动高等教育行政管理制度的改进和创新。如可尝试按照《教育法》、《民办教育促进法》、《中外合作办学实施条例》有关教育实行两级管理的规定，深圳市可建立健全符合国家规定、广东省实际和深圳市特色的管理体制，理顺这三级的关系，明确各自的责任、权利、义务和利益，在此基础上形成深圳特色的管理机制，以推动民办高等教育快速发展。

培育完善中介部门。深圳的高等教育管理体制中，政府和学校、社会之间缺乏能及时传递信息、交流沟通的中介组织，高等教育发展的重大问题主要在一年一次或几年一次制订教育规划的时候才进行研讨和解决，时效性和针对性很难得到保证。同时，由于政府、学校、社会之间的信息沟通较少，一方面制定规划和政策很困难，另一方面颁行的政策法规难以达到预期效果。因此深圳市政府应借当前行政管理体制改革的契机，有意识的逐步退出直接主办者和管理者的角色，也就是我们所说的要改变现行外部环境中的主办权，管理权，经营权“三权”不分的治理模式。分离出三者各自的权限和职责，把自己该做的事情做好。政府主要培育环境，按照法律法规的条文实施监督与管理，培育出中介部门，让中介部门成为政府与学校之间的缓冲器，为政府提供客观公正的参考依据，使政府真正成为公共财政政府，通过使用法律，规划，公共资源分配等手段来实现高等教育治理模式创新。

（四）加大深圳政府对民办高等教育的扶持力度

1.政府加大对民办高等教育的经费投入。

虽然深圳规定在“十一五”期间，市政府向高等教育投资约60-80亿元，但是这些投资基本是面对公办高校的，民办高校没有机会分得一杯羹。通过对深圳市教育局高教处有关领导和新安学院及深圳大学高尔夫学院两校领导的访谈得知，目前深圳市政府对于民办高等教育的投资仍停留在创办初期的资金、教学用地的支持，创办后运作的资金全靠学校自己解决。以我国当前教育经费的开支情况和深圳市的经济实力来看，深圳市政府可以给予民办高校以灵活的政策，如批租土地、发放低息贷款、对投资兴办学校减免税收等间接的资助；同时尽可能的给民办高校提供占公办高校1/3-1/2的财政拨款，方能更好的保证深圳民办高等教育的发展。

2.完善引导民办高等教育发展的准备工作。

首先，把好入口关，引导民办高等教育向高水平方向发展。对于申请筹办的民办高等教育机构把好入口关，把握好办学的层次，避免低层次重复建设。尤其是国际合作的民办高等教育机构，其目的是要与高水平的大学合作，学习他们的治理结构模式，学科建设，先进的教学教法等优秀的东西，以此来推动我们的民办高等教育改革。另外，优质教育资源也常常存在于一流的高校中，一流的高校在学科及专业建设往往是走在某个领域的前沿，也是我们较弱或是人才较缺乏的，需要他们帮助我们培养人才；通过培养人才来加强我们的学科建设。其次，在发展的规模上要做足准备，不能盲目的求大求全，针对高端切入划出分类和进入的门槛。再次，政府要做好资源储备，尤其是土地资源储备。民办高等教育的国际合作也好，高端进入也好，都要遵循办学的一般规律，需要占用土地资源，而且是大量的土地资源，在这方面政府要做好战略准备。同时也要做好分类指导，高端切入进来的高等教育资源在办学模式、办学规模、办学目标上都会存在差异，对资源的要求也会各有差异。因此，政府要根据不同的种类制定出较为详细的引导方案，做好充分的准备。

（五）加强深圳民办高校的内部建设

1.民办高校要进行合理定位。

民办高校要根据深圳民办高等教育的发展规划对自身的办学层次进行定位。由于我国教育体制和社会观念的影响，在民办高校的办学中很多民办高校盲目“求大”、“求全”，不遗余力扩大招生规模，并制定在短期内升格为本科院校的目标。并不是说民办高校不能扩招和举办本科教学，而是这些目标都要根据学校的办学条件，充分注意自身的实际情况，寻求适合学校发展的道路。对于深圳已有的两所民办高等教育机构来说，其办学历史还比较短，处于生存期的它们，应主要以培养本、专科层次的人才，弥补深圳当地本科院校的弱项，利用自身的体制和机制优势，在专业培养和教学质量上得到社会的认同和支持。

同时，也要根据深圳民办高等教育发展的国际合作取向，结合社会资本和境外的优质高等教育资源，由高端切入，直接创建研究生院等继续高等教育学院，占领当地高等教育的高端市场。既满足了经济结构转型和发展方式转变的关键时期对现代服务业、金融业、制造业和高技术产业等层次高能力强的人才的强烈需求，也满足了越来越多的劳动者在本科、研究生等毕业进入工作岗位后，根据实际需要，接受继续高等教育的愿望。在继续发展深圳作为的全国经济中心城市的同时，亦将其建设成为珠江三角洲地区的教育中心。

2.注重特色立校。

深圳民办高校一方面办学历史比较短，另一方面资源和规模有限，不具备全面培养各类人才的完整条件。因此，学校要从自身的实际出发，发扬优势，转化劣势，有针对性的选择发展的重点和非重点，表现为“人无我有，人有我优”。

3.优化内部治理机构。

建立由多方参与的决策机构。目前，广东新安职业技术学院就是投资办学者的个人或团体掌握着办学资源，其在学校就有较大的影响力和决策权，有条件获得更多的利益。这样导致了学校的决策集中在少数人手中，学校的行为往往代表着办学者的意向和目的，但在我国民办高校是非财政资金投资举办的，是多方利益团体的结合体，决策权的高度集中易使民办高校走上盈利性的道路。

4.加强师资队伍建设，营造师资队伍建设的有利环境。

一是要落实民办高校教师与公办高校教师具有同等的法律地位和依法保障的权利，为民办高校提供一个引进优秀教师和管理人才的良好环境；二是在教育主管部门成立专职的管理机构，加强对民办高校的引导，保障民办高校的合法权益及学校教师的合法权益，最大限度的促进公办学校与民办学校间的师资流动，优化教育内部的师资资源。

积极探索民办高等教育发展之路，对于深圳谋求高等教育的跨越式发展，创建与深圳地位和经济社会发展像适应的现代高等教育体制有着重要的意义。我们深信，随着《珠江三角洲地区改革发展规划发展纲要（2008-2020年）》的实施，深圳民办高等教育将迎来一个美好的发展前景。