《干部年度考核测评失真现象与对策》课题成果简介

　日期：2011-07-14   来源：深圳市社会科学院

《干部年度考核测评失真现象与对策》

课题成果简介

杨朝仁

    此研究报告以深圳市的领导干部年度考核为案例和研究对象，首先对领导干部年度考核测评的现状进行描述，然后对考核失真问题的研究视角、意义和所采用的研究方法进行了说明，进而分析了失真的原因，最后对如何解决这一问题提出了治理对策。

一、领导干部年度考核测评现状与失真现象

（一）考核的基本程序和内容

深圳市将领导干部的年度考核分为领导干部类和非领导成员类。

深圳市领导干部年度考核分为五个部分或流程，自评——民意测评——单位鉴定——主管部门审定——申诉。深圳市非领导成员的年度考核的基本流程包括被考核人个人述职、被考核人年度评分和个人建议考核等次、被考核人分管领导的审核意见、机关负责人或考核委员会审定结果、被考核人对考核结果的意见以及复核申诉等。

无论是对领导干部还是非领导成员的年度考核，从程序上分析还是比较合理的，既考虑到被考核人个人的意见，也兼顾到单位领导和单位职工的意见，尤其是群众评议方面，具体操作要求很细。但无论是个人自评、群众评议还是主管领导评鉴，都缺乏详细的评价指标和标准，考核带有较大的主观性和模糊性。对干部德、能、勤、绩、廉的考核，更是缺乏具体的判断标准。对考核测评方法也缺乏具体的说明和指导，方法单一。对评价结果的运用方面，没有针对干部年度考核结果运用的专门政策，主要是把年度考核结果作为计发奖金的依据，虽然对基本称职或不称职的要求按有关规定处理，但具体规定不详。

（二）失真现象

为了对领导干部年度考核问题有一个客观的判断，课题组专门设计了调查问卷。

我们为本课题研究所设计的调查问卷中第一个问题是“您认为目前领导干部年度考核测评的真实性如何”。统计数据显示：认为“完全真实”的只占5.8%；认为“基本真实”的占19.9%；认为“半真半失真”的占31.2%；认为“基本失真”的占35.6%；认为“完全失真”的占7.5%，后三项总计占74.3%。

这从一个侧面反映出目前深圳市领导干部年度考核测评的失真问题已经比较严重，可以判断为基本失真。

在调查问卷中，我们设计了一个多项列举问题——“您认为目前领导干部年度考核测评失真的原因主要有哪些”，统计结果显示：认为“考核目的不清晰”的93人（14%）；认为“指标太笼统”的156人(23.6%)；认为“德、能、勤、绩、廉的标准不具体”的245人(37%)；认为“考核方法单一”的142人(21.5%)；认为“信息不充分”的88人(13.3%)；认为“缺乏民主性和公平性”的144人(21.8%)；认为“考核的层级区分不明显，上下一般粗”的228人(34%)；认为“量化不够”的134人(20.2%)；认为“好人主义和轮流坐庄”的228人(34%)；认为“考核结果的运用缺乏激励机制”的166人(25.1%)；认为“考核后几乎没有反馈、面谈和指导”的88人(13.3%)；认为“形式主义、走过场”的280人(42.3%)；认为“考核者和被考核者态度都比较消极”的99人(14.9%)；认为“不正常的人际关系”的168人(25.4%)；认为“其它原因”的27人(4.1%)。

这一调查结果一方面进一步说明了考核失真问题，另一方面也透视出部分失真的原因。

二、领导干部年度考核测评失真问题研究的视角及研究方法

（一）领导干部考核失真问题的研究范围和研究视角的界定

1.领导干部年度考核测评失真问题研究的对象界定。

本课题的研究对象为《公务员法》中确定的公务员各系列中的局、处和科级干部，以及财政全额拨款的公共事业机构中的局、处和科级干部。因考虑到本课题属于深圳市社科规划课题，所以研究对象（特别是问卷调查、访谈等）主要是在深圳市范围内进行选择。

2.领导干部年度考核测评失真问题研究的框架体系。

把握干部年度考核测评的基本内涵需要对其要素组成和运作过程进行具体地分析研究。因为干部年度考核测评不仅仅是一个静态的概念，而是干部工作的一个重要程序步骤，是由诸多要素组成的一个相对独立的工作系统。这里的“诸多要素”就是干部年度考核测评的框架体系。从理论分析和实践运作看，干部年度考核测评大体上可以分为考核评价认知体系、考核评价主体体系、考核评价标准体系、考核评价方法体系和考核评价运用体系。考核评价认知体系是指考核者和被考核者对考核目的的认识及其对考核的态度。考核评价主体体系是在干部考核评价活动中，被有关机构赋予对考核对象在一定时期表现出来的德、能、勤、绩、廉等方面的情况有评价权的组织机构或个人。考核评价标准体系是指考核评价主体进行考核评价的基本依据和参照内容指标。考核评价方法体系是指考核评价主体采取什么样的形式、途径和技术，按照怎样的视角和态度对考核对象进行科学的评判。考核评价运用体系是指考核评价的结果如何被运用的问题。

3.领导干部年度考核测评失真概念和研究视角的界定。

“领导干部年度考核测评失真”在许多论著和论文中出现，绝不能仅仅从考核情况与实际情况有出入、有差距这样一个简单的角度来把握这一概念，而是要从多个视角和层面理解，要从考核框架体系即考核评价认知体系、主体体系、标准体系、方法体系和运用体系的“失灵”来理解考核失真问题。否则，对其认识只会局限于停留在浅层次上，不利于深入地分析、研究这个问题。基于以上的认识，我们尝试性地对领导干部年度考核测评失真的概念进行界定：领导干部年度考核测评失真就是指由于领导干部年度考核评价认知体系、主体体系、标准体系、方法体系和运用体系在某一或某些方面欠失科学性而影响干部考核，使得考核工作不能全面真实准确地反映被考核者实际情况的问题。

（二）领导干部考核测评失真问题的研究方法

本课题主要采用了理论分析、比较研究、调查、访谈等研究方法。在运用调查方法的过程中，我们特别设计了调查问卷，在深圳市党、政、人大、政协、法院、检察院、群团及公共事业单位干部中共发放调查问卷700份，收回有效问卷662份。问卷调查对象涉及市、区、街道和有关职能部门的局、处、科级领导干部。其中，党委系统109人(16.5%)；政府系统324人(48.9%)；公共事业单位127人(19.2%)；其它部门102人(15.4%)。局级干部62人（9.4%）；处级干部391人（59%）；科级干部209人（31.6%）。

三、领导干部年度考核测评失真的原因分析

调查问卷统计中反映的失真原因基本上与我们以上所确定的研究视角相吻合，也就是说，当前领导干部年度考核测评失真的原因主要集中在考核评价认知体系、主体体系、标准体系、方法体系和运用体系等五个方面。

（一）认知体系方面的失真原因

1.目的指向不明。

首先，没有完全实现组织的战略目的。考核的指标体系既不是组织总体目标的具体化，也没完全与干部的岗位职责挂钩。其次，没有完全实现绩效管理的开发目的。大多数年度考核结果仅仅用于奖惩，没有有效地用于员工的职业生涯再造、培训与能力提升、晋升、聘任等方面。所以，年度考核测评就成了“例行公事”和“为考核而考核”。

    2. 社会认知心理效应原因。

一是评价中夹杂着明显的感情色彩，在考核时，不依实际工作表现情况，而只凭被考核者在单位的人际关系或与考核者个人关系的好坏来决定。评价一个人的优缺点时，可因感情的亲疏予以夸大或缩小。二是从众心理效应。年度考核中往往只要领导或多数人在评议发言中认定某个人工作成绩突出，其余的人最可能出现的反应就是随声附和。在考核评价中“你好，我好，大家好”的现象时有发生。

    3.消极的评价态度。

一是部分单位领导虽然表面上履行了考核的规定程序，但考核中并不认真听取群众意见，而是个人说了算，凭个人的好恶搞内定，结果使考核工作流于形式、走过场；二是部分单位领导碍于情面，怕得罪人，将优秀等次的确定交由群众无记名投票表决，结果使一些政绩突出而平时不太注意人际关系的人榜上无名。

（二）主体体系方面的失真原因

作为考核工作的组织者、参与者和评判者，考核评价主体的设计构成和自身素质及其面临的评价环境等都会影响干部年度考核的真实准确程度。考核评价主体的设计构成是指具体组织、参与和决定考核评价工作的人员范围的界定，就是由哪些人组织、决定和参与考核工作。

1.民意缺失引起考核失真。

当前考核评价主体体系的设计构成还不够科学全面，人民群众是领导干部最重要的考核评价主体的地位还没有充分体现出来。

当前规定的考核评价主体也容易使民意缺失。主要是存在规定的参与者不一定知晓被考核对象的情况，而了解情况的未必有资格参加的问题。

2.信息失实引起考核失真。

从实际情况看，导致信息失实主要是以下四种情况：其一，评价主体不了解考核对象而无法提供真实信息；其二，评价主体不愿提供真实信息；其三，评价主体故意提供不真实信息；四是评价主体受评价环境影响或他人干预而提供不真实信息。

（三）标准体系方面的失真原因

1.内容指标的片面性带来考核失真。

一方面，五项考核内容存在“过”与“不及”的问题。主要表现在对经济建设、一票否决工作或者是部门可以量化的业务工作等工作实绩的考核非常重视，一些部门甚至存在“过”的嫌疑。而对领导干部的思想政治素质、廉政勤政、工作作风等考核内容存在“不及”的问题。另一方面，重点考核内容的细化指标“过”与“不及”的问题也同样存在。主要表现为在实绩考核中存在着过度重视反映经济增长、安全生产以及上级主要领导所关注工作的内容多，而作为一个职能部门的规范性工作的内容少。

2.内容指标的科学性不足带来考核失真。

一方面，内容指标不够明确具体。可以看到，考核内容指标中笼统性的规定、定性内容较多，明确刚性、具体定量的内容较少。考核主体在考核运作中的自由裁量空间过大，易使考核主体人为地影响左右考核评价结果。另一方面，内容指标的针对性不够。没有针对岗位职责、层次特点等不同分别设计不同的考核内容指标，而是用统一的内容指标考核所有领导干部，必然会影响考核结果的准确性。

问卷调查中，在回答“您单位干部年度考核测评有没有将全市统一的考核要求再进一步细化”问题时，回答“有”的只有239人36.1%)；而回答“没有”的有423人（63.9%)。

（四）方法体系方面的失真原因

目前还没有找到一种适用性、操作性很强的考核办法，虽然几年前就提出了要采用定性和定量相结合的考核方法，但定性考核与定量考核如何结合，一些指标如何量化等问题都尚未解决，至今大多数单位仍以“述职和民主评议”作为单位干部年度考核的主要方法或唯一方法。

考核方法简单死板，效率低下。目前干部年度考核通常采用一次性集中考核，缺乏平时工作绩效考核，出现了平时不算帐，年终算总帐的现象，使得年终考核失去了应有的依据。

（五）运用体系方面的失真原因

1.考核结果透明度不够致使考核失真。

作为考核过程终端显示的考核结果，有没有和多大程度上正确地吸纳评价主体的意愿，是否客观真实地反映了被考核对象的情况，没有检验查证的渠道。不公开考核结果，评价主体看不到参与行为的作用意义，直接影响到其参与考核工作的积极性，也会影响其对考核结果的信任度，甚至会产生对考核工作反感和厌烦。

2.考核结果运用缺乏刚性规定致使考核失真。

如何使干部年度考核结果真正成为决定干部使用和奖惩的“硬杠杠”，避免过多人为因素对干部选拔使用和奖惩的影响，这是干部工作中的一个大问题，不解决这个问题，少数人评价干部、少数人选干部的局面就不会有根本改观。比如，现实中个别时候可能会出现这种情况：一个考核中反映比较优秀的干部得不到提拔重用，而一个表现一般的干部有可能扶摇直上。这种任用，或许有一些外人不知晓的内在原因和实际情况。这种不尊重考核结果应有价值的做法会使干部群众对干部考核工作产生一种逆反心理，对考核工作的权威性和信任度也会大大降低。

3.考核结果反馈不到位使考核失真。

考核后的认真面谈并制定相应的改进计划，是绩效管理的重要环节和步骤，不能及时有效、有针对性地向被考核对象反馈有关的考核情况，不利于被考核对象查找自身的问题和不足，容易导致考核成为无关痛痒的例行公事。反馈有多种方式：一是向全体职工公开考核结果；二是直接向个人通报；三是公布和个别反馈。但总观党政事业单位多年来的做法，其反馈渠道不畅通。一是基本上都疏忽了反馈面谈。二是没有直接对被考核者个体进行结果通报。三是公开了考核结果,但时效性差。考核遗漏了沟通，意味着绩效管理体系失去了灵魂。

4.考核结果的运用片面使考核失真。

现代绩效管理理论认为，考核的根本目标就组织而言就是实现组织目标，而对个体而言是为了提高个体人力资源的质量。但当前的考核，大多是为了实现区分功能和管理控制功能，即区分出等次，奖勤罚懒，只是起到对干部管理控制的目的。通过考核，如何真正发现领导干部存在的不足，如何制定具有针对性的职业发展规划，等等，目前的领导干部考核机制都没有涉及到这些问题。

四、领导干部年度考核测评失真问题的应对与治理

第三部分从考核工作各个框架体系“失灵”的角度对考核失真问题的原因进行了分析。为保持本文结构的协调性和突出治理对策的针对性，也从各个框架体系的视角来论述考核失真的应对治理问题。

（一）考核评价认知体系视角下考核失真问题的应对与治理

1.重新认识现代绩效考核的目的。

现代的绩效考核目的强调：一是通过正确的指导，强化干部已有的正确行为和克服在考核中发现的低效率行为，不断提高他们的工作能力和工作绩效；二是为晋升、工资、奖金分配、人事调整等人力资源管理活动提供可靠的决策依据；三是强化管理者的责任意识，不断提高他们的管理艺术和管理技巧，提高组织的管理绩效；四是通过对考核结果的合理运用，营造一个激励干部奋发向上的积极心理环境；五是为干部的职业生涯发展提供切实的基础和公平的机会，使他们始终保持不断进步的能力。

2.建立实行干部年度考核工作的相关制度。

一是建立实行考核资格认证制度。在加强对考核干部队伍进行政治思想教育和业务培训的同时，应对从事年度考核工作的干部实行资格认证制度。二是建立实行干部年度考核工作责任追究制度。按照谁考核谁负责的原则，考核小组和考核人员要对考核环节的规范性和考核过程的真实性负责，对考核结论的真实性和公正性负责。

（二）考核评价主体体系视角下考核失真问题的应对与治理

考核评价主体体系视角下考核失真问题的应对与治理，应以扩大民主为切入点，真正建立多元化、社会化的考核评价主体体系；以全面提高考核评价主体的整体素质特别是责任意识和心理素质为重点，切实提高评价主体信息提供和意愿表达的真实准确程度；以健全推行各项具体的制度和机制为保障，建立保证考核过程和结果科学准确的政策支撑和制度约束。

一是适当扩大参与干部考核评价人员的范围。二是探索建立社会公众评价体系。

问卷调查统计显示，42.3%的调查对象认为“应该由服务对象参与对一个干部进行年度考核”。这一数据也从一定意义上支持了以上的思路。

（三）考核评价标准体系视角下考核失真问题的应对与治理

1.内容指标应全面涵盖。

在设计考核评价指标时，“德、能、勤、绩、廉”这五个方面的内容都应全面涵盖，突出实绩重点也应掌握好度。无论是实绩还是其它方面，重视程度应与其自身在干部年度考核工作中的地位和作用相称，任何“过”与“不及”的现象都会影响考核工作的真实准确性。同时，实绩考核也要考虑其本身的全面性问题。工作实绩的考核不能只顾一个主要指标，而忽视其它指标。

2.内容指标应明确具体。

一是思想政治素质方面。这是对领导干部在政治和思想上的要求。政治方面主要包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力和政治敏锐性等。主要看考核对象是否坚持党的基本路线，能否与党中央和上级党组织保持高度一致，是否认真贯彻民主集中制原则和党内其他制度与规定等。思想方面主要包括思想素质和品德素质。主要看考核对象能否始终坚持党的思想路线，能否牢固树立正确的权力观、地位观和利益观等。

二是组织领导能力方面。这是对领导干部分析综合、组织协调等领导能力方面的要求。主要看考核对象是否有较高的政策理论水平，较强的分析综合和决策能力，是否具有较强的协调、应变能力等。

三是工作作风方面。这是对领导干部事业心和责任感方面的要求。主要看考核对象是否具有强烈的事业心和责任感，是否勤勤恳恳、任劳任怨、扎扎实实，是否具有积极进取、开拓创新的精神，是否做到不骄不躁、居安思危和艰苦奋斗。

四是工作实绩方面。这是对领导干部工作方面的最根本要求，前面对此已有涉及。主要是看考核对象履行工作职责取得的现实成效，包括完成工作的数量、质量、效率以及社会效益。同时，要看领导干部在取得现实成效中的个人贡献，包括在制定工作思路、采取工作措施和具体所起作用的大小。还要看考核对象所做工作对今后工作所起的基础性和长效性作用的大小。

五是廉洁自律方面。这是对领导干部的基本要求。主要看考核对象是否严格按照国家关于领导干部廉洁从政的有关规定要求自我，能否始终自觉地做到自重、自省、自警、自律。

3.内容指标应科学可行。

科学可行性是指考核内容指标要联系考核对象的层次、岗位和职责等设计安排，突出针对性和可操作性。这是干部考核评价工作的一般规律。

一是突出考核内容指标的科学性。考核内容指标要在联系职位分析的基础上进行设计制订。

问卷调查统计显示，深圳市的干部在回答“是否应该根据不同级别和不同工作系统制订不同的考核方案”时，回答“有必要”的521人(78.7%)；回答“没必要”的141人(21.3%)。

二是突出考核内容指标的可行性。在对考核内容指标进行分解细化的基础上，还要对内容指标进行量化，以尽量减少考核中人为因素和自由裁量空间过大对考核客观真实性的影响。

（四）考核评价方法体系视角下考核失真问题的应对与治理

在完善传统的干部年度考核评价方法的基础上探索创新新的考核评价方法。

一是实行立体化的综合考核评价方法。干部年度考核范围应由原来的“平面”型向“立体”型转化，不仅重视对被考核对象工作情况的考核，同时注意对其在思想、生活和社交中的表现进行考核。

二是探索社会公众评价干部的有效方法。如何实现上级首肯与群众公认的有机结合是探索创新干部年度考核评价方法的重要方向。其一，应全面推行党务政务公开制度。把领导干部的工作分工、主要工作目标、完成情况等各方面情况通过新闻媒介、宣传栏等方式进行定期公开，提高干部群众的知情权，为他们评价领导干部奠定基础。其二，可以逐步实行领导干部公开评议制度。最大范围地组织知情群众公开评价领导干部的工作，建立领导干部情况反映举报制度，落实人民群众对领导干部的监督权，充分了解群众对领导干部的认可程度。其三，探索建立有组织的民意调查队伍。

三是借鉴吸收现代西方人才评价技术。西方国家对公务员素质的评价体系比较丰富。现代西方人才评价技术是以管理学、心理学、行为科学为理论基础，以计算机为技术手段，对人的基本素质和行为绩效进行测量和评价的一门科学技术。其特点是分类较细，指标全部量化，注重静态素质和人工模拟环境下分析问题、解决问题能力的评判。建立于西方政治、经济、文化背景上的人才评价技术不一定适合我国的实际，但有些内容对我们也有一定借鉴启示意义。比如，心理测验法。心理测验法可以测量和评价的内容比较广泛，诸如品德、价值观、领导风格、领导技能、性格气质等多方面素质。心理测验法在测量和评价人的素质过程中，主要依赖于科学编制的工具，对人的主观依赖性较少，评价过程撇开了人的主观因素，因而，其结果相对客观、准确。再如，360度评估。以开放式的问卷，通过计算机网络广泛征求考核对象的上级、下级、同事以及一切有工作关系和社会交往关系的人的意见，通过对这些信息集中统计分析处理，并对有关实质性问题进行调查、核实，从而对考核对象的有关表现情况做出评价。这对于我们建立干部日常信息库和民意调查方法都有启示意义。

（五）考核评价运用体系视角下考核失真问题的应对与治理

1.通过适当的形式公开考核结果。

对干部年度考核评价结果反馈及争议处理等作出制度性规定。可以通过一定形式对干部年度考核的结果予以适当公开，让评价主体切实认识到参与干部年度考核工作的价值和作用，增强对考核评价工作权威性和严肃性的认识，增强对考核结果的信任度和参与考核工作的积极性。

2.刚性规定考核结果作为调整领导干部的重要依据。

通过制定一些刚性具体规定，切实体现干部年度考核的参考依据作用，真正体现干部年度考核的权威性和严肃性。目的就是要合理运用考核结果，使勤政为民、求真务实、政绩突出、群众公认的干部得到褒奖和重用，使好大喜功、弄虚作假、政绩平平、威信较低的干部受到批评和惩戒，切实形成正确的用人导向，真正为党和人民各项事业的发展提供坚强有力的组织保障。

3.强化考核结果反馈功能。年度考核工作结束后，考核部门或上级领导要对考核情况进行综合分析，对每一个被考核的干部进行反馈面谈，说明做出评价的理由，肯定成绩、指出问题和不足，帮助制定改进计划。我们的问卷调查显示，认为“考核后进行面谈”“很重要”的有520（78.5%）；认为“不重要”的只有58人（8.8%）；“说不清楚”的有84（12.7%）。这一数据说明广大被考核的领导干部也是迫切期盼年度考核意见能反馈给他们的。同时，建立推行考核结果向群众反馈制度。有侧重地将考核结果向群众反馈，让他们了解班子或干部存在的一些问题及原因，进一步扩大他们的知情权和监督权，既有利于调动他们参与考核、评议的积极性，又有利于强化他们的民主监督意识。