《深圳民间组织发展现状与政府职能转变实证研究》课题成果简介

　日期：2011-08-19   来源：深圳市社会科学院

《深圳民间组织发展现状与政府职能转变实证研究》

课题成果简介

陈文

民间组织，一般又可称为“非政府组织”（Non-Government Organization）、“非营利组织”（ Non-Profit Organization）、“公民社会组织”（Civil Society Organization）、志愿者组织(Voluntary Organization)。从宽泛意义上说，民间组织是公民社会中的主要主体，是相对于政治社会中的政府机构以及经济社会中企业公司而言的。在我国其一般是指除党政机关、企事业单位以外的所有社会中介性组织，具体指在各级民政部门登记，由民间组织管理局管理的社会团体和民办非企业单位两类社会组织，另外一些权益性组织虽然没有登记但也属于民间组织的范畴。而社会团体一般是指公民为实现群体的共同意愿自发组成，并按照有关章程开展具体活动的非营利性社会组织。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

民间组织的生成实际上是各种社会个体组织化的结果，一般而言，经济利益诉求是社会个体组织化的根本动因，同时人们为争取群体的共同利益和目标、维护基本公民权利、持有相似公共意见，或基于生活共处的现实需要，或由于社会中的某一突发事件的诱发等，都有可能促使单独的利益个体以联合方式自发组织起来，形成各种类型的民间组织。上述因素只是促使利益个体以自发方式组织起来和加入团体生活的可能性动因，各种利益个体的组织化过程和民间组织的运作水平，还受到市场经济发展程度、民主政治进展状况、社会利益多元化程度、自主参政的政治文化、公民权利意识的觉醒程度、集体行动的困境等宏观层面或微观领域多种因素的综合影响。

一、深圳市民间组织的主要经历了五个阶段：

（一）政府为发展经济主动倡导设立行业组织。改革开放之初，深圳大部分的“民间组织”也是在市场经济建设过程中，政府为更好地实现管理职能和实现行业利益，而“从上而下”地倡导成立的。但是，当时它们大多数都挂靠在相关政府职能部门，因此还不能算严格意义上的民间组织，而属于依附政府职能部门的行业性组织，其活动的开展需要相关主管部门批准和组织。

（二）提出“人员自聘、工作自主、经费自筹”。1995年初，深圳市委市政府六部门共同发布《关于全市性社会团体管理若干问题的通知》，从此确立了深圳民间组织“人员自聘、工作自主、经费自筹”的运作模式。该通知指出“今后，全市性的社会团体经费来源渠道均调整为自筹解决。各社会团体可根据自身活动的需要和经费收支能力，按照精简的原则，自行确定编制定员。其专职工作人员原则上从市内聘用，确需从市外调入业务骨干的，经市民政局审查同意后，向市人事劳动部门申请调（招）干调（招）工指标。”并要求“各部门领导应认真按照国办发〔1994〕59号文件精神，不兼任社会团体领导职务。如确需由有关部门领导兼任的，应报市政府批准。”对比此前的经费、人事等关键环节都无一不依赖主管单位的情况而言，“三自”原则使得深圳民间组织的发展进一步发生了重大变化，有利于组织的自主性发展。

 （三）成立行业协会服务署推进行业协会民间化。2004年，深圳市委市政府发布《关于印发〈深圳市行业协会民间化工作实施方案〉的通知》，在《通知》的指引下，深圳市政府和深圳民间组织紧密合作，以组织机构、运作机制的民间化为重点，完成了人员脱钩、办公场所分设、财务独立等具有划时代意义的工作。深圳市成立行业协会服务署，统一行使行业协会业务主管单位的职责，并以此为契机，强力推动行业协会民间化改革。其主要内容是：各行业协会在机构、办公场所、人员和财务等方面与原业务主管单位全面脱钩，切断了各行业协会与政府各职能部门的行政依附关系，使行业协会真正拥有独立的社团法人地位。当年共有211名党政机关公职人员辞去在行业协会兼任的领导职务。从此，深圳民间组织进入了具有现代意义的民间组织发展时期。

（四）行业协会由民政部门直接登记。2006年底，深圳市将行业协会服务署和市民政局民间组织管理办公室合并，组建市民间组织管理局。从此，深圳市实行行业协会由民政部门直接登记的管理体制，在全国最早实现了行业协会民间化。通过简化手续，大大减低了民间自发成立社会组织的难度；通过直接登记，剪断了政府各职能部门与社会组织的行政隶属关系，实现了社会组织在程序意义上的真正民间化，使之获得独立的法人地位。

（五）扩大直接登记管理的社会组织类别。 2007 年6月10日 ，深圳市民间组织管理局正式挂牌运作。该局由市民间组织管理办公室和市行业协会服务署合并而成，为市民政局下设副局级行政事务机构。2008年9月，深圳市加大改革步伐，出台了《关于进一步发展和规范深圳市社会组织的意见》，规定对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行由民政部门直接登记管理的体制。在此基础上，配合行政管理体制和事业单位改革，加大政府职能转变力度，重新厘定和规范政府、市场、社会三者的关系，着力从发展规范、职能转移、财政扶持等方面，加强社会组织建设。随着社会组织的发展，深圳市制定了一系列政策措施规范社会组织的发展，先后颁发了《深圳市行业协会法人治理指引》、《深圳市行业协会管理制度示范文本》、《社工机构行为规范指引》等文件，同时，大力开展社会组织评估，促进社会组织的自律与规范管理。重点是以民间化和社会化为核心，从登记管理体制改革入手，深化社会组织的系统改革，着力增强社会组织活力，促进政府职能转变。 

二、深圳市民间组织发展的现状特点：

（一）民间组织总体数量快速增长，种类规模不断扩大。实行民间组织民间化改革以来，深圳市各种社会组织不但在数量上呈现出快速上升态势，而且在种类规模上得到了较快发展。如2000年深圳市社会组织仅为968家，其中社会团体只有603家、民办非企业只有365家；但到2008年底社会组织总数已经达到3343家，净增加2375家，增长速率高达约345%，平均每年增长速度达30.7%，其中社会团体的平均增长率为16.1%，民办非企业单位的平均增长率高达54.7%，详见下图：

（二）市区两级社会组织齐头并进，社团和民非迅速发展。2008年，市级社会组织发展势头迅猛，全年新登记注册社会组织139家，其中民办非企业单位102家，社会团体37家。截至2008年底，深圳市依法登记注册的社会组织3343家，其中社团1381家，民办非企业单位1962家。在全市社会组织中，市级社会组织1058家，其中社会团体652家，民办非企业单位406家；区级社会组织2285家，其中社会团体729家，民办非企业单位1556家。从登记层级看，市级民间组织占登记总数的40%，区级民间组织占60%。截至2009年6月，深圳市依法登记注册的社会组织3572家，其中社会团体1452家，民办非企业单位2120家。

（三）行业协会形成一定组织规模，参与的会员单位逐渐增多。根据课题组2009年11月23日在全市行业协会培训班上针对深圳市行业协会的抽样问卷调查结果，参与问卷调查的深圳市77家行业协会中，规模在1-10人（含个人和会员企业）的行业协会有2家，占2.6%，10-50人的行业协会有10家，占12.9%，50-100人的行业协会有9家，占11.7%，100-200人的行业协会有22家，占28.6%，200人以上的则有34家，占44.2%。见下图：

（四）社会组织门类更为齐全，覆盖面更加广泛。经过近些年的不断发展，深圳市社会组织体系正逐步完善，向着门类齐全、覆盖广泛的方向发展，已涵盖了三大产业，成为推动深圳市经济和社会发展的一支重要力量。在登记的社会团体中，学术性社团占28%，行业性社团占27%，联合性社团占26%，专业性社团占19%。总体来说，这样的分布较为均匀，有利于社会团体的均衡发展。

（五）社会组织实力不断增强，职能不断拓展。在2008年行业协会评估中，47家行业协会会员的满意度达到78%，9家 5A 级行业协会的会员评价为52分（满分60分）。深圳市在2006年启动“老有所乐”计划，鼓励老年社团注册登记。从2006年至2008年底，仅老年人协会就登记了273个。各种老年文体组织每年获得2000万元资助开展活动，受资助项目达3000多个，大大丰富了老年人的文化生活。

（六）社会组织的自主性与规范化程度逐步提高，治理机制日趋完善。社会组织的自主性不断提升。在2004年深圳市行业协会民间化改革之后，通过人员、机构的完全脱钩，深圳市社会组织的自主性有了很大的提高。在我们的调查之中，行业协会的首任组织领导人的来源是政府机关的有15家，占21.4%，来源于事业单位的有11家，占15.7%，来源于企业的有30家，占42.9%，来源于本组织成员的有14家，占20%，来源于其他民间组织的有4家，占5.7%，其他3家，占4.3%。在民间组织自主化程度提高的同时，组织内民主建设也在不断的提升。以我们本次的调查来看，从行业协会的决策机制来说，重大事宜基本由会员大会讨论决定或理事会（或常设机构）讨论决定，选择这2个选项的协会有68家，占到了总数的88%。

三、深圳市民间组织的作用与影响：

（一）成为政府和社会的重要桥梁，有利于整合社会多元化利益需求；（二）作为政府管理的必要补充，有利于提供切合社会实际的公益服务；（三）提供了大量新兴就业岗位，有利于缓解社会矛盾；（四）社区民间组织的发展增进了社区服务，有利于促进社区和谐；（五）增强了市民的公民意识和民主观念，有利于基层民主的发展。

四、深圳市民间组织发展进程中存在的现实问题：

（一）人均占有量不足，与经济社会快速发展的需要还不完全适应；（二）相应的法律制度保障相对滞后，欠缺系统和健全的长效监管机制；（三）部分民间组织能力不足，无法承担政府转移职能；（四）一些民间组织内部运作机制欠健全，参与年检的积极性不高；（五）社会组织面临培育和监管的双重压力，仍然残留行政化管理色彩；（六）公共财政支持社会组织的制度化水平不高，政府购买服务机制欠完善；（七）各种权益性组织不断涌现，非法民间组织的违法活动隐蔽性强。

五、深圳市民间组织发展对政府管理的影响： 

改革开放以来，随着深圳市场经济的不断发展，社会开放程度的不断提高，社会领域的各种民间组织的力量日益壮大。民间组织的发展一方面对新时期解决社会领域中政府和市场不便解决和无法延伸到的一些特定领域的社会问题，提供了有效的途径和方式；另一方面，民间组织的发展也对政府的社会管理理念和职能产生了深远影响。（一）促进了政府在社会管理领域的观念更新；（二）提供了观察、评估和缓解社会矛盾的有效渠道；（三）提高了政府科学决策的能力与水平；（四）推进了行政管理体制改革的深化；（五）创新了公共服务产品供给的路径和方式；（六）对政府的行政能力提出了全新的要求和挑战。  

六、政府职能转变对民间组织发展的现实要求：

政府职能转变，一般是指国家行政机关在特定时期内，根据经济社会发展的现实需要，对其应担负的职责及其发挥的功能进行优化和调整的过程，包括对职能的范围、内容和形式的转移与变化。就深圳实际而言，要以转变政府职能为重点，将政府不该管、管不好的事务，分领域、有节奏逐步向社会放权，加强政府向社会组织购买专业服务的长效机制建设；以深化行政管理体制改革为契机，加大各部门向社会组织转移职能的步伐。将原本属于社会组织的职能归还社会组织；将新增公共服务职能交给社会组织，应不再设立新的事业单位；将政府现有工作事项中，更适合交给社会组织的项目，委托社会组织完成。通过发展民间组织实现政府职能转变取得实质性进展，重点厘清各个职能部门的社会管理职责关系，提高政府善于运用民间组织有效管理社会的能力。

（一）充分利用经济特区立法权，完善民间组织的培育和管理制度。

1、制定一部能完整涵盖民间组织发展各方面的地方规章，对民间组织进行科学分类，并明确其权利义务，有利于民间组织确立自身的法律地位和主体意识。虽然目前的登记管理体制已经明确了赋予民间组织法人身份。但是在法人身份背后，并没有明确条文系统地规定其在法律框架内的权利与义务。在这种情况下，民间组织的活动就往往容易出现“踩线”甚至是“越线”的现象。通过完善法制，对民间组织的权利义务进行明确，有利于民间组织依法开展活动，并且根据权利义务的边界确定自身的活动范围，建设依法结社、依法活动的良好法制环境，从而有利于民间组织的长远发展。

2、民间组织管理法制的完善，有利于进一步明确政府与民间组织之间的关系，促进社会良性发展。例如，在依法行政的前提下，政府如何根据正当程序行使扶持和资助民间组织发展的职能；民间组织通过何种渠道可以实现与政府便捷的、规范化的交流；在政府行政职能改革的过程中，哪些政府职能应当向民间组织转移；政府职能如何向民间组织转移；政府应当给予不同类型的民间组织何种税收和政策优惠和如何实施等等。这些问题，都需要在法律框架内进行明确，制定必要的程序和条件，以确保社会发展的秩序与公平。

3、通过完善法制，有利于在民间组织管理领域明确政府部门分工，防止政府职能转移之后监管不到位甚至是缺失的情况。政府部门之间推诿扯皮，是目前政府行政管理过程中的一大诟病。尤其是在民间组织管理体制改革的过程中，潜在的政治风险更有可能会使得有些部门在履行必要的职责过程中产生畏手畏脚、踢皮球等行政不作为现象。因此，必须通过制定明确的规章，明确政府各部门在民间组织管理中的责任归属，强化部门的责任意识，防止监管失位、缺位的现象发生。

（二）优化和简化注册登记手续，扩大直接登记的民间组织类别。

其一，深圳民间组织的直接登记范围仍然局限于工商经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织，如何扩大直接登记范围是迫切需要正视的现实问题；其二，在何种条件下，登记管理机关不接受民间组织的成立登记申请，深圳并没有对此进行明晰的界定，这在一定程度上成为一些民间组织难以登记的原因；其三，对于一些新兴的权益性民间组织，仍然没有纳入登记的范围，这反而可能将其推向非正规社团的行列，这些组织虽然没有登记但是事实上却在活动，这给监管工作带来很大困难，而且可能加剧人们对于政府相关部门的不信任甚至敌视情绪。从建设现代政府和转变政府职能的角度来看，明确政府权力的边界是建设服务型政府的首要条件，因此深圳的民间组织登记管理体制改革仍有较大创新空间和发展空间，可以尝试从制定明确的不予登记的相关标准入手，逐步扩大直接登记的民间组织类别，以尽可能将一些权益性组织纳入现行体制内进行管理。

（三）加强民间组织孵化基地建设，推动公共服务项目的集群化运作。继续加强民间组织孵化基地的建设，为培育新的民间组织和“社会企业家”提供平台，为公益型、社区型社会组织提供孵化、培育、评估、预警等综合性服务。推动并实现民间组织服务项目的集群化运作，使共性和互补性的社会组织及其项目实现空间聚集、信息与资源共享，并形成分工合理和服务到位的组织链，吸引一批服务好、能力强、公信力高、影响力大的品牌社会组织入园并发挥示范带动作用。

（四）切实推行法人治理制度，促进民间组织的自我完善和发展。

1、继续加强民间组织法律制度建设。不断深入调查研究，结合民间组织发展的现状，认真吸收其它国家和地区的有益经验，结合实际并具有前瞻性地完善民间组织法律制度体系，为民间组织的有法可依，依法发展提供必要的制度基础。

2、必须充分运用登记注册的审查手段，引导民间组织建立完善的内部治理体制。具体而言就是要求民间组织必须要建立必要的法人治理制度，成立前必须制定切实可行的组织章程和执行机构以及内部运作制度（包括决策制度、财务管理制度、内部监督制度等），对行政色彩浓厚的组织进行必要的改造甚至重组。

3、鼓励和倡导民间组织间建立合理和完善的相互监督机制。一方面倡导民间组织的行业自律，主要是通过发动同类型或同行业、同领域的民间组织间签订“自律公约”类的自我约束文件。而另一方面则可以支持专门对民间组织进行监督和评价的民间组织成立和壮大，充分发挥深圳市社会组织总会对于各种民间组织的整合和管理作用，推进社会组织的自律和互律。

4、建立民间组织的信息披露制度。一方面，通过制度的完善，要求民间组织定期或不定期发布财务报告等应公开的信息。另一方面，则是要支持社会成员对民间组织的开展监督，例如仿照政务公开的形式，对公民向民间组织申请公开的事项进行统计和监督。再次，继续完善民间组织的新闻发言人制度。在《深圳市行业协会商会新闻发言人制度指引》的指导下，尝试通过更为具体化的新闻发言人的制度，来拓展民间组织的信息公开途径。

（五）建立健全评估体系，引导和规范民间组织的实际运作。

1、结合实际，吸收外来经验，充分发挥智囊集团优势，建立科学的评估指标体系。从深圳民间组织的发展现状出发，充分借鉴国际其它国家和地区的有效经验，充分调动各界科研力量的积极性，建立符合实际情况并具有相当前瞻性的评估指标体系。现有的《深圳市全市性行业协会商会评估指标提示》就是由深圳市社会组织评估委员会制定的，该委员会包括登记部门、业务指导部门、社会组织代表、会计师事务所、律师事务所、高效、社会组织研究机构等多方面来源的专家组成。而该指标也主要涵盖了组织建设、内部治理、工作绩效、社会评价等主要方面的内容，科学程度较高，具有较强的操作性。

2、充分运用多种评估手段和方法，提高评估的科学性。采用自评、政府评价和第三方评价相结合的方式，充分引入科研机构、会计师事务所等第三方的评价机构，提高评价的科学和公正程度。

3、在评估结果保持公正的基础上，务必使评估结果能够产生实际的效用。就深圳的经验而言，目前深圳市行业协会商会的评估等级是深圳市政府对组织实施财政扶持和经费支持的主要依据。而在“大部制”改革之后，原先的政府职能向民间组织转移的过程中，民间组织的评估结果也将成为其能否承载公共职能的主要衡量标准之一。

4、通过完善评估制度建立末位淘汰机制，促进民间组织的良性发展。社会发展领域同样应当也存在着工作效能效率的要求，一个民间组织如果出现运作能力不足、社会效益不高的现象，就从一个侧面说明了这个组织在这个领域的代表作用和公信力正在下降。在这种情况下，通过在评估过程中建立淘汰制度，例如连续若干年评估均无法达到必要的水平之后，登记管理部门就应该对组织的运作各方面涉及的开展检讨并向该组织发出预警信号，要求其提高自身运作水平，如果经过预警后，该组织通过评估仍然无法达标，就应当根据规则被淘汰。

（六）加大对非法组织的打击力度，营造民间组织发展的良好法制环境。

经济学上有一个定律为“劣币驱逐良币”，指的是在经济运行中价值不高的东西会把价值较高的东西挤出流通领域。其实这个原理在社会领域亦然，对于政府的民间组织管理而言，如果政府对于非法组织的打击和取缔力度低下的话，则会导致合法组织的生存和发展空间被挤压的现象——因为对于非法组织而言，由于其脱离政府的管理、控制和评估的视野，并且违法成本极低（因为其本身就是非法的），于是这些组织的短期行为和机会主义行为发生的几率就会大大提高。这些行为的发生，一方面会降低公众对于合法组织的信任和关注，另外一方面也会对国家的治理提出挑战。所以，打击非法组织，对于营造良好的民间组织发展环境是十分重要的。在打击和取缔非法民间组织的同时，还应做到：

1、加强对优秀民间组织的宣传和扶持，通过优化优秀民间组织的竞争优势和知名度，不断通过政策要求提高民间组织的透明度，从而提高公众对民间组织的知悉水平，降低非法组织滋生的可能性。

2、合理设置组织登记的条件和门槛，把更多的组织纳入政府管理的视野之内，降低民间组织的注册登记成本，一旦合理的结社要求能够得到满足，民间组织违法的冒险必要就大大降低，而政府也可以通过有效的评估对其进行必要的管理。如可以尝试对社区民间组织实行直接登记备案管理模式，以实现将社区权益型组织纳入监督管理的视野范围之内。

3、加强结社的社会普法教育。通过对全市各类学校，包括中小学、职业学校、大专院校中的学学生社会组织进行备案登记管理，树立并强化年轻一代依法结社、依法进行民间组织运作的良好法制观念。

（七）加强民间组织人力资源的培育，为民间组织发展提供专业性人才。一方面，要制定有利于民间组织人才长远发展的政策，支持专业性人才向民间组织领域汇聚。其中包括通过制订相应的户籍、社会保障、薪酬、职称等方面的相应政策，为民间组织的人才队伍建设提供必要的规范和保障。鼓励高校毕业生进入民间组织行业领域就业，提高民间组织人才队伍的整体水平等。

另一方面，继续定期举办民间组织人才培训，建立民间组织交流互动的平台。深圳市从2005年起，每年都会由登记管理部门免费面向各类民间组织的领导层举办一次高端培训班，四年来，这个高端培训班已经成为各类民间组织交流互动的便捷平台，培养了大量的民间组织管理高端人才，并促进了民间组织的良性互动。应该在此基础上扩大参与培训的范围，建议对相关从业人员都进行定期培训，以提高民间组织工作者的专业化水平。