《深圳教育公平现状、问题与对策研究报告》课题成果简介

　日期：2011-08-19   来源：深圳市社会科学院

《深圳教育公平现状、问题与对策研究报告》

课题成果简介

颜 辉

一、教育公平问题的时代背景

（一）教育公平是中国社会建设的民生风向标。党的第十六届中央委员会第六次全体会议明确了教育公平在构建社会主义和谐社会中的重要性。党的十七大报告不但将教育公平放在了加快推进以改善民生为重点的社会建设的战略地位高度，而且已经非常明确地提出了教育公平的实践策略。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，“把促进公平作为国家基本教育政策,教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”

（二）教育公平是创建深圳质量的内在要求。过去30年，深圳迅速崛起，创造了举世闻名的“深圳速度”，打造了全国领先的“效益深圳”，为迈向更高层次的发展奠定了坚实基础。深圳经济特区建立以来，历届市委市政府高度重视教育，把教育优先发展作为推动经济社会发展的根本战略，不遗余力地发展教育事业，取得了显著成就：一是教育规模进一步扩大，不仅保障了户籍人口的教育权益，而且较好的解决了全国最大移民城市、最大规模非户籍人口子女受教育的问题；二是教育体系逐步完善，建立了较为完备的国民教育体系和终身教育体系，教育体制多元化格局基本形成，公办、民办教育相互促进；三是教育改革不断深入，创造了不少“全国第一”，较好完成了从传统教育向现代教育的发展转型；四是教育实力日益增强，2004年深圳成为“广东省第一个教育强市”，逐步实现了从落后面貌到进入全省乃至全国先进行列的历史性跨越。

现在，深圳已站在一个全新的历史起点上，树立了创造“深圳质量”新标杆。创造“深圳质量”，必须坚持以人为本，追求更高的社会文明，使社会更加和谐，人民更加幸福。教育要适应城市经济社会发展的需要，促进公平是最基本教育政策。教育既是国计，又是民生；既是今天，更是明天。教育成就民生幸福，教育决定深圳未来。推进教育公平是深圳新时期转变城市发展方式、提升提高发展质量的客观要求。

（三）教育公平是公共教育内在属性的本质诉求。公共事业的显著特点是公共性、公益性。学校（包括私立学校）不可避免地具有不同程度的公益性色彩。教育是准公共物品，即具有消费的竞争性和排他性。在教育公共领域中，公立学校是最基本的公共教育服务提供者，公益性是它的核心特征，公平是它的本质价值诉求。基础教育发展的一个趋势是逐步延伸到更为宽泛的义务教育。随着社会的发展，政府提供的中小学教育越来越不具竞争性和排他性。基础教育阶段的学校必须完成国家对国民普及基本知识的职能，保障公民基本受教育权的落实。基础教育的公共物品属性决定了它必须以公平作为其首选目标。

（四）教育公平是我国教育政策的基本价值诉求。教育公平最终要通过政府行为以及公共政策的推动来实践。进入新世纪，自落实构建和谐社会战略目标以来，教育公平的理念日渐发展到政策实践的对象。从具体政策来看，新修订的《义务教育法》明确禁止“将学校分为重点学校和非重点学校”、“改变或者变相改变公办学校性质”的改革，此外，针对农民工子女的“两个为主”教育政策，针对中等职业教育的中等职业学校家庭经济困难学生资助政策，针对高校贫困大学生的大学生国家助学贷款政策，等等，具体的教育公平政策更是丰富多样。教育不公将侵害公民个人的教育权利，危害社会稳定甚至国家的安全。追求教育平等理想，实现教育公平是我国教育政策的重大责任，是21世纪我国教育政策必然的价值选择。

（五）教育不公平在不同历史时期和区域会有不同的表现，教育发达地区教育不公突出表现为，不同群体在各级各类教育中的入学机会的不平等，来自于优质教育资源的竞争性争夺，诸如择校热、学区房等人们趋之若骛的做法使得教育在入学机会的不均等方面有了新的矛盾；接受教育的过程中存在难以克服的主客观不公因素，例如，教师队伍业务素质不均衡现象客观存在，师德状况不尽如人也是客观事实，教师对待学生的态度也存在差异，教师的教育教学方法对不同的学生也会带来不一样的教育效果；新的弱势群体出现与教育的不公，例如进城务工人员子女教育问题尽管在各级政府大力调控下不断改善，但由于经济发展的差距和历史形成的体制与机制原因，进城务工人员子女的义务教育仍然面临着公平问题的挑战。

二、教育公平的理论基础探究

（一）教育公平是教育公正与教育平等的契合。教育公平的基本内涵一般被理解为两层含义，一是作为一个事实判断，指教育的平等、公正和合理；二是作为一个价值判断被解释为对教育是否平等均等所作出的评价或判断。尽管它们存在一定程度的差别，但在特定场合与特定语境下人们又习惯于将它们等同起来使用。

（二）教育公平是一个历史性的概念。教育公平作为社会公平大系统中的一个子系统，它与经济、政治、文化一样是一个历史发展的概念。教育公平具有历史性、阶段性和阶级性的特点，在不同的历史阶段，站在不同的阶级立场，人们具有不同的教育公平形态和教育公平观。公平的状态，从根本上说，取决于社会生产力的发展水平和社会性质。

（三）教育公平包括教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平。教育起点的公平包括受教育权利平等和受教育机会均等两个方面，是指受教育者从事某一活动或享有某种资源的起始状态的一致性。教育过程平等指向受教育过程中不同主体能获得适合各自实情与需要的公平教育，受教育者的才能、禀赋、社会政治经济地位等的差异以及人格、个性和价值观应该受到平等的尊重，得到公平的对待。教育结果公平要求做到每一个受教育者得到个性的全面发展，各自的个性潜力得以正确对待和培养。

（四）教育公平是相对性和绝对性的统一。教育公平的相对性是因为在不同的历史发展时期，各种政治经济文化制度不同，人们的需求也不同，因而各种资源的占有情况就会不同；教育公平的绝对性要求所有的社会成员在同一标准下，平等地分享同一种资源，强调标准的绝对同一性，绝对的教育公平是不存在的，但它是教育所要不断逼近的目标。

（五）教育公平包括内部公平与外部公平。教育的内部公平主要体现在日常教育教学活动上，是微观领域的教育公平问题，将学校作为资源配置的主体。外部公平是宏观的教育公平，是社会性的教育公平，主要体现为国家和政府作为主体的责任。

（六）教育公平可分为差异性公平与无差异性公平。差异性公平是一种扶持性、补救性的反向公平，实际上就是要对处境不利者提供更多的看似不公平的公平。

（七）教育公平与教育均衡具有不可分割的内在规定性关系。教育均衡发展是实现教育公平的根本路径，是教育公平理念在教育领域中的实践化，教育公平又是科学发展现在教育领域的具体化。

（八）教育发达地区教育公平的转型特点：从量的公平向质的公平转变，办学条件日益改善，生均教育费用不断提高，对优质教育资源的强烈追求在膨胀，追求兴趣特长、个性潜能、道德情操等多方面素质的发展；从形式公平向实质公平转变, 更加关注入学方式、教学内容、教学方式、评价机制等方面真正体现教育机会公平;从基本权利到选择权利转变;从局部公平向整体公平转变,政府面对教育公平从整体上、宏观上和长远上保证、推进教育公平;从价值单一向多元化、个性化转变,教育越来越关注每一个人的需要,努力满足受教育者多方面的需要。

三、深圳推进教育公平的实践历程

（一）推进义务教育均衡发展。一是全力保障学位供给，加快新建学校，多渠道解决特区教育发展过程中一直面临的“入学难”问题；二是通过改造51所“三差”薄弱学校、实施中小学标准化工程，实施原村办小学改造工程、实施“百校扶百校”行动等一系列措施，着力办好每一所学校。

（二）推进普通高中教育优质发展。一是开展分段高中试验，优化中等教育结构，提高办学效益；二是实施初高中分离办学，调整了初高中学校布局，优化教育资源配置，实现规模办学；三是建设现代化寄宿制高中，做大做强高中教育资源；四是着力打造一批示范性高中，扩大优质高中规模，满足人民群众对优质教育的需求。

（三）让每一个孩子享受公平教育。一是保障外来务工人员女教育权益，不让一个孩子因为是外来人口子女而失学；二是落实义务教育阶段就近入学政策；三是逐步实施免费义务教育；四是确保每一个孩子的健康成长；五是建立困难家庭子女入学资助制度，不让生活困难家庭的孩子因交不起学费而上不了学；六是切实保障残疾少年儿童受教育权利

（四）促进民办教育健康发展。通过加大支持力度，规范民办教育市场，提高民办学校发展水平，缩小与公办学校差距。

（六）促进学前教育规范发展。伴随和人口的持续膨胀，通过创新办园体制，建设专业化教师队伍，健全管理制度，不断提升保教质量，基本满足不断增长的适龄儿童入园需求和市民的多元化教育选择需求。

四、深圳教育公平的现状

(一)区域间教育资源配置存在不均衡。具体表现：生均占地面积、生均校舍面积和生均体育场地面积，罗湖区明显偏低；学生与计算机之比，小学和初中阶段，宝安区和龙岗区明显落后；生师比、生均图书数量本均衡；小学、高中教师学历水平基本均衡，初中阶段，宝安、龙岗两区教师本科达标率仍然偏低；生均公用经费市直属学校较高，罗湖区、福田和南山较低；生均事业费市直属学校较高，宝安区和龙岗区较低.

（二）较好解决了外来务工人员子女受教育问题。非户籍生占义务教育在校生的69.7%，占公办学校在校生的52.35%。2008年以来，符合就读条件的非户籍生，都已享受义务教育免费政策，按统一标准实行免费，2009年春季以来，已没有收取借读费。

（三）民办与公办学校存在较大差距。主要特点：民办中小学学校数和在校生数占全市学校数及在校生数比例偏高；学段主要集中在义务教育阶段，高中阶段比例较低；区域分布高度集中在宝安和龙岗两区；生源以非户籍人口子女为主；办学条件和质量整体水平不高；教师队伍不稳定和专业水平偏低。

（四）学前教育以社会力量办园为主。主要特点：规模持续扩大，局部学位紧缺，存在“入园难”问题；合理成本分担机制尚未建立，存在“入园贵”问题；办学呈现多元化，发展不平衡；幼儿教师工作缺乏吸引力；办学水平参差不齐。

五、部分发达国家推进基础教育公平的新举措

（一）美国实施《不让一个孩子掉队法》法案，为基础教育公平发展导航。法案的总体目标是确保美国无论何背景的每个孩子都能达到各州制定的较高的学业标准，缩小不同学生群体之间学业成绩的鸿沟，确保所有美国儿童公平、平等地享有高质量的教育。主要特点：面向全体，立足公平；强调教育资源的足额配置；数字化管理，绩效问责；增强政府的管理作用，给地方和学校更大的自主权；重视基础，强调学业考试。

（二）英国“三大计划”促进基础教育均衡发展。教育行动区计划、城市卓越计划、教育优先区计划，是国致力于基础教育均衡发展的三项代表性举措。教育行动区计划是为了将表现不好的学校与处于最不利地位的地区纳入到计划中，帮助那些教育标准低下的学校以及学习成绩不佳的学生摆脱困境；城市卓越计划通过建立地方伙伴关系组织加强学校之间的合作，实施区域内教育资源的整合，主要针对城市地区的中学进行改革，后来开始向一些地区的小学延伸；教育优先区计划对弱势群体的补偿，对被列为物质或经济极为贫乏的地区，政府将在经费、师资、设备等方面给予特别支持，以补偿的方式实现实质公平。

（三）日本的学校标准化建设与教师流动制。政府从宏观上推行平等、民主的教育政策、制度，实施教师规范化、秩序化“定期流动制”。

（四）韩国的基础教育均衡化发展之策。从20世纪70年代初开始，取消初中入学考试，2002年又取消了按高考具体分数入学的做法，确定就近入学的原则，以计算机随机抽签的方式分配新生；免费教育的范围从偏僻的农村、渔村、岛屿等教育不利的地区开始，而后向经济发达的城市扩大；对“不利学校”增加教育拨款，大力改善其办学条件；建立教师轮换制度，公立学校校长和教师四年流动一次。

（五）西方发达国家推进基础教育均衡发展的特点。政府重视，加大相应投入力度，要均衡发展教育，政府就需要对非均衡的教育资源采取积极反向的平衡之策，因此加大经费支持是首要之举；对弱势群体关怀的针对性强，弱势群体主要表现为落后地区、农村地区、少数民族、贫困家庭、残障儿童等处境不利受教育群体，体现了“积极差别待遇”的原则；建章建制有保障，实施方案具体，如建立实现教育资源配置的平衡机制、建立弱势群体补偿的政策机制和完善公共教育财政体制等来有效推进教育公平发展；政策措施的实践效果明显，促进了相应的教育公平和教育均衡发展。

六、推进深圳教育公平的对策建议

（一）总体思路。按照面向现代化、面向世界、面向未来的要求，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照国家、广东省和深圳市中长期教育改革和发展规划纲要，以及市、委市政府关于转变城市发展模式提升发展质量的部署，把促进教育公平作为基本政策，优先发展教育，以解放思想为先导，以改革创新为动力，以促进公平为重点，以提高质量为核心，优质均衡发展基础教育，推进基本公共教育服务均等化，大力发展民办教育，推动公办民办教育协调发展，高水平普及学前教育，提高学前教育的公益性与普惠性，加大教育投入，实现教育资源均衡配置，实现特区教育事业一体化发展，努力满足市民群众不断增长的多元化教育需求。

（二）优质特色发展高中教育。一是扩大高中优质学位，支持公办品牌高中通过设立分校、兼并薄弱学校等方式适度扩大办学规模。加强国家示范性高中。支持现有民办高中上等级，支持建设民办高中集团。规划新建和改扩建普通高中，新增普通高中学位；二是推进高中特色化发展，以特色项目为依托，以特色课程为基础，建设一批特色高中，引进国际高中，探索综合高中，扩大高中学生多样化选择；三是探索普通高中多元招生评价新办法，探索实行优质高中每年招生计划按一定比例分配到初中学校的招生办法，推进特色高中自主招生改革试点。

（二）优质均衡发展义务教育。一是原特区外各区（新区）实现一级办学，落实义务教育以区级政府为主的管理体制，义务教育从区、街道两级投入转向区一级投入，区级财政部门按市统一标准保障经费投入；二是完善全市统一的义务教育阶段公办学校基本建设标准、设备设施实物配置标准及价格标准，并按标准建设学校和配置设备设施，试行义务教育学校日常运行经费生均拨款制度，全市统一日常运行经费生均拨款标准；三是严格执行就近入学制度，义务教育阶段划片招生，网上申请学位，免试就近入学，持续保障公办学校学位供给，进一步扩大公办学校学位，构建和完善学位供给与人口增长的联动适应机制；四是分期分批推进素质教育特色学校建设。

（三）推动公办民办教育协调发展。一是设立民办教育发展专项资金，突出“以奖代补”，用于民办中小学学位补助、教师培训和奖励；二是建立民办中小学学位补助制度，对委托招收符合在深圳接受免费义务教育学生的民办学校，建立由财政根据民办学校办学水平、办学条件进行分类给予学位补助的制度和办法；三是建立对捐资办学和举办不要求取得合理回报的民办学校举办者的奖励制度；四是创新民办学校管理机制，开展民办学校分类管理试验；五是探索建立民办学校教师队伍建设新机制，完善民办学校教师管理制度，健全民办学校教师合法权益保障制度；六是推进民办学校自主办学和特色办学，支持民办学校创新育人模式和探索国际化发展新途径。

（四）优质普惠发展学前教育。一是构建学前教育公共服务体系，优化幼儿园布局，加强配套幼儿园建设和管理，健全办园体制，通过政府举办、购买服务、提供资助鼓励社会力量举办等多种方式，多渠道扩大幼儿园学位供给；二是设立学前教育专项经费，加大公共财政对学前教育的投入；三是规范学前教育发展，完善幼儿园年检制度和办园信息公告制度，合理测算幼儿园办园成本，加强幼儿园收费检查，规范幼儿园收费；四是规范幼儿园保教行为，加强规范化幼儿园建设；五是扩大优质学前教育资源，制定示范性幼儿园建设标准，提升示范性幼儿园比例，加强幼儿园保教队伍建设，加强对幼儿园的专业指导。

（五）深化教育管理体制改革。一是按照深圳经济特区一体化新要求统筹规划全市教育发展，加强对各区（新区）教育规划工作的指导和统筹；二是根据全面推进特区教育一体化、现代化建设的需要，加强市、区政府对各级各类教育统筹管理，实行学前教育、义务教育以区管理为主，义务教育学校由各区按法定图则投资建设和实施管理。高中阶段教育由市统一规划、统一投资和组织实施；三是建立科学人事管理制度，按照特区一体化，公共服务均等化的要求，优化师资均衡配置机制，促进教师区际校际，公民办合理流动。

（六）均衡配置教师资源。一是坚持把师德建设摆在教师队伍建设的首位，培育良好的学术道德和学术风气，引导教师把教书育人作为毕生的事业追求，塑造特区教师良好形象；二是加强教师继续教育，构建分级负责、分层分岗的教师培训体系，小学及幼儿园教师继续教育以区管理为主，初中教师继续教育根据各区情况实行授权管理，高中教师继续教育以市管理为主，进一步优化教师继续教育课程体系，创新教师继续教育方式；三是实施教师学历提升计划，加快提升龙岗区、宝安区初中本科学历教师的比例和全市中小学校研究生学历教师的比例。

（七）切实落实两个优先。一是把教育发展作为经济社会发展总体规划的重要内容，切实落实教育优先发展战略，对符合教育发展规划的建设项目优先立项、优先安排投资计划，实行教育用地优先安排；二是公共财政优先保障教育投入，按照教育优先发展、适度超前发展和特区教育一体化发展的原则要求，建立教育投入保障机制，实行教育部门预算单列。市、区财政部门在年初编制部门预算时，要严格按照教育法律法规的规定，安排教育经费投入，并在年末根据财政超收情况予以追加，做到法定的“两个提高”和“三个增长”。市、区财政一般预算支出中教育拨款比例，每年同口径提高1个百分点。