《深圳公民有序参与公共决策问题研究》课题成果简介

　日期：2012-03-28   来源：深圳市社会科学院

《深圳公民有序参与公共决策问题研究》

课题成果简介

    孟  伟

自20世纪60年代起，世界范围内公民参与运动不断拓展，公民政治参与的实践日益向公共政策领域延伸。与此同时，“激进民主”、“积极的公民资格”、“公民社会”、“公共治理”、“协商民主”等理论受到更多关注。“现在人们已经不能再接受这样的观念，即政府的公共政策是由那些掌握权力，声称代表公共利益，但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的。”[①]除非公民参与的要求和公民的利益表达、权利主张得到政策制定者的充分重视，否则大多数公众要么对公共政策十分冷漠，要么则强烈反对。这种对公民参与的肯定和期待建立在这样基本假设的基础上：在公民通过投票完成权力受授关系后，公民仍然不仅是政府所提供公共服务的被动消费者，也是富有主动精神和行动能力，表达自己权益，主张自身权利，从而成为对公共政策制定、实施、评价产生重大影响的积极力量。这一假设能否得到社会事实的证明呢？

深圳由于其改革开放试验区的特殊地位和其移民城市特殊的城市发展历史，使深圳比国内其他区域或城市更早建立起市场经济体系，市场经济下的市民权利人的主体意识更早萌芽和发育。上个世纪90年代，由商品住宅区业主维权行动起，深圳公民参与公共政策制定和执行的积极公民品格开始显现。与业主维权行动以保护和主张自身利益的自利性动机不同，志愿者团体的公共政策参与行动，则体现出利他动机。进入新世纪，随着各利益群众的加速分化整合及各类民间组织的兴起，公民参与公共政策制定和执行的组织化趋势增强。与其相适应，深圳市委市政府及各级政府部门，在服务政府和公共治理的目标下，通过“民心桥”、“听证会”、“咨询会”、“论证会”等机制，通过强化政府的公开性和透明度，建立政府与公民参与的互动关系，提升与公民有效沟通的能力和水平。

但是，如何实现更加合理、有效、制度化的公共政策过程的公民参与；如何形成公民参与与政府回应的平衡关系及有序性；如何扩大公民参与的广泛性，强化其有效性；如何根据不同政策需要选择不同的参与主体及参与方式等问题，从而形成公共政策过程的治理秩序仍然需要深入分析和讨论。

一．研究问题的界定

（一）公民参与的现代内涵

传统意义上的公民参与主要指公民政治参与，即公民通过政治投票选举国家和政府领导人，直接或间接参与国家政治生活。20世纪60年代以来兴起的“新公民参与运动”，不仅将公民参与作为现代公共管理不可分割的一部分，而且视为核心内容。这种情况表明，随着世界政治经济社会发展，公民参与内涵不断拓展，经历了从经典的政治参与到公共政策参与的延伸过程。公民参与的概念和理论大约是上世纪九十代开始传入中国，并逐步升温、兴起。进入新世纪，公民公共决策参与实践逐渐发展起来。

（二）公共决策参与

一般来说，公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督五个方面。其中，公共政策的决策过程是公共政策过程的逻辑起点和核心内容。政府的公共决策过程有没有公民的参与，是否符合社会公众的利益需求，决定着公共决策的合法性、合理性与实施的可行性。因此，本研究主要以深圳公民公共决策参与为研究对象，分析决策参与的发展历程、呈现的特点、目前存在的问题及扩大决策参与的一般对策。

（三）公民参与有序性

有序性在公民参与语境中与在法律框架下的行为联系起来，有序公民参与就是在宪法、法律框架下，以公民权利和公民责任为内在规定性的有组织的、制度化的理性参与。

（四）公共决策有序参与的价值

在高度复杂的现代社会，公民参与有利于扩大政策资源的提取范围，并为公共决策者提供智力支持，从而降低因决策者的“有限理性”而引发的政策失败的概率、提高政府决策的理性化程度，为政策的顺利执行提供保障，并增强组织的凝聚力。

二．深圳公民公共决策参与的发展历程及特点

深圳公民参与公共决策过程的经历与深圳经济社会发展进程相适应，表现为非制度性自发参与、制度性参与、创新参与形式三个发展阶段。

（一）以维权为主要内容的自发参与阶段

深圳作为改革开放的试验区，最早进行了市场经济实践。市场经济的实践改变着过往权利和义务关系，公民权利意识开始觉醒，由此展开的基于公民权益的各种维权行动，开启了深圳公民自发参与公共政策过程的探索。

1．基于商品住宅区业主权益的公共决策参与。随着上个世纪90年代中后期，商品住宅区物业管理的发展，引发了谁是商品住宅小区物业管理主体的争议。早在1998年间，商品住宅小区业主就开始了以保障业主权益为基本诉求的自发行动。[②]在维权过程中，行动起来的业主最终把诉求指向修改不太合理的相关规则。这种由具体的维权行动，到要求参与相关规则制定和修改的过程，是从具体利益诉求到相关公共政策制定与执行的转变。

2．基于社区环保权益的公共决策参与。随着深圳经济社会发展，市民日益关注人的生存环境问题，维护社区居民的环保权益成为人们关注的重要问题之一。早期城市环保政策制定和执行过程并未充分得到相关社区居民的充分理解和支持，围绕垃圾处理问题展开的公共决策参与也具有自发性。2002年，因一家垃圾发电厂计划迁址至深圳市南山区南山街道办月亮湾附近，片区部分居民曾几次自发进行抵制，并出现一些过非制度性参与行为。   

3．基于城市公共设施建设的公共决策参与。城市快速发展推动城市公共设施建设规模扩大，整体上看有利于城市发展。但在市场经济条件下，此类公共决策仍将影响部分公民利益。当政府决策忽视公民参与决策，以形成利益平衡，从而使政策得以顺利执行时，就会引发公民自发参与行动。南坪快速通道的建设和深港西部通道的建设引发的市民维权行动是这类自发参与的典型事件。

（二）政府积极回应的制度化参与阶段

深圳是年轻的移民城市，由商品住宅区业主维权引发的公共决策的自发参与，是深圳公民社会萌芽的具体表现。这种新社会力量的成长及其参与要求，受到深圳市党委和政府的重视。进入新世纪，制度化回应公民诉求，制度化吸纳公民参与公共决策过程，逐渐进入有序的制度化发展阶段。

1．以听证会为主要形式的公民参与。早在1990年，深圳市政府及市物价管理部门专门成立了“价格咨询委员会”，由全市各行业代表、专家、学者、政府管理部门、人大、政协委员等人士担任委员。

1997年12月颁布并于 1998年 5月 1日 起正式实施的《中华人民共和国价格法》，这标志着价格决策听证制度在我国正式确立。 2010年 6月 1日 起施行的《深圳市人民政府制定规章和拟定法规草案程序规定》提出，政府制定规章和拟定法规草案，对广大人民群众切身利益有重大影响的，应召开立法听证会。

2．以政策咨询为主要形式的公民参与。政策咨询技术是发挥专家学者、非赢利政策咨询组织、公民个人提供信息和专业化服务的过程，政府主动性在这个过程十分重要。2006年启动的深圳新一轮城市总体规划修编工作,首次引进专业咨询机构进行策划设计、组织执行,形成政府部门和社会公众良性互动、共同决策的机制。2010年市规划和国土资源局开展了《深圳2040城市发展策略》研究，为促进公民积极参与，设计了由“千企调查”、“万人调查”、“专题咨询”等构成了“公民畅想”、“城市共识”、“成果公示”等参与活动。2011年深圳基本生态线优化调整工作，突出“开门规划”和“全方位公众参与”特点。

3．以传媒互动为主要形式的公民参与。为了使公共决策有更加坚实的民意基础，深圳发展起“民心桥”、“市长热线”等建立在现代传媒基础上的政府与公民互动的技术。

（三）多样化和广泛性网络参与阶段

网络参与是参与主体依法通过互联网直接或间接介入公共生活,从而影响公共决策的活动。2002年在一家证券网站工作的呙中校在新华网发展论坛等网络论坛上发表《深圳，你被谁抛弃》，表达了“深圳将被抛弃”的忧虑。“一石激起千层浪”，上百万网民参与讨论。当时深圳市主要领导不仅没有对他压制，反而于2003年元月主动约请他见面恳谈，评价他说，“因为深圳情结，为情所困，又为情所驱，所以仗义执言，对深圳发展建言，有句话叫爱之深、责之切！” 这次座谈被称为中国互联网参政议政历史上里程碑式的事件，开创了中国网络问政的先河。[③] 2003年前后，呙中校以“我为伊狂”网名与“老亨”和“金心异”一起，并称为“深圳网络三剑客”，共同发起建立了“因特虎”网站。在他们的倡导下，这家网站一度成为深圳网络问政最具影响力的平台，许多党政干部经常上“因特虎”了解原汁原味的社情民意。“因特虎”网络问政方式并不限于只和政府官员交流会谈，他们除了在网上设专题集纳网民建议外，还举办形式多样的现实活动，包括每半个月举办一次“沙龙”，不定期举办“深圳圆桌活动”。自2004年起，他们还集体编撰出版《因特虎深圳报告》。[④]

2010 年6月10日 深圳新闻网在《网络文化调查:网上民意代表谁？》调查中把网民发言的相关内容分为“生活”、“娱乐”、“社会”、“健康”、“时尚”、“文化教育”、“旅游”、“政治”、“突发事件”、“财经”、“体育”、“国际热点”、“军事”、“科技”、“法律”、“地方政府”、“中央政府”等17大类，针对网民参与相关议题的讨论情况分析了原因。

参与网络讨论的原因分布[⑤]

调查结果显示，在列出的17类讨论议题中，平均每个发言的网民参与过至少4类议题的讨论。49%的网民参与了4到10类话题讨论。但仅有10.2%的发言者选择与地方政府相关议题、6.1%选择与中央政府有关的议题，这表明互联网上围绕政府行为展开的讨论还相对较少。

（四）深圳公民公共决策参与的特点

    受城市历史和地域经济社会文化背景影响，不同城市公民公共决策参与呈现出不同特点。特殊的城市发展历程、经济社会发展程度较高、独特的人口结构等，使深圳公民公共决策参与情况表现出自身的特点。

1．依法维权意识鲜明。深圳是全国为数不多的以移民为主要人口的市场化生存城市，这造就了深圳多元化、市民意志强的特征，为维护自己的权益而主动参与是市民重要特质之一。

2．公共意识日渐呈现。随着社会发展，公共决策参与主体也发生着变化，各种民间研究机构和社团的介入，使公民的政策参与具有了公共意识的发展趋势，即参与的动力并非与参与主体的切身利益高度相关，而是涉及城市经济社会发展公共利益。

3．组织化程度较高。深圳公民公共政策参与在经历了早期个体和分散性参与阶段后，正在走上组织化的发展道路。一是体制内组织资源向基层延伸。“人大代表工作站” 的设立及“联络员制度”的实行，有效地将民间自发的组织机构纳入现行体制。二是各种专业机构和行业协会的组织化参与。三是各类NGO公益性社会组织的参与。

4．政府信息公开制度较健全。在2008年国家出台《政府信息公开条例》之前，深圳政府信息公开的立法工作已经推进多年，2003年、2004年和2006年，深圳市政府接连颁行了《深圳市行政机关政务公开暂行规定》、《深圳市政府信息网上公开办法》和《深圳市政府信息公开规定》。2009年，制定并发布《深圳市"阳光工程"实施意见》、《深圳市政府信息公开规定》、《深圳市政府信息网上公开办法》、《深圳市人民政府重大决策公示暂行办法》、《深圳市行政听证办法》、《深圳市政府公众网站管理暂行办法》、《深圳市人民政府新闻发布工作办法》等制度。

三．深圳公民公共决策参与存在的问题及制约因素分析

虽然深圳在公民参与公共政策制定过程方面取得了一定的进步，但是实践过程中还存在许多问题。

（一）公民参与公共决策过程存在的问题

1．参与非均衡性明显。深圳是个移民城市，城市人口结构的特殊性客观上形成了不同人口群体在占有社会资源、经济资源、政治资源上的不平等，也导致人们参与能力、水平的差异。深圳大量外来务工人员受教育水平不高，又处于劳动结构中的低端，其主动积极的公共政策参与受限，难以形成有效的政策表达和主张。因此，在教育、住房、医疗、就业、社保等政策过程中，不同程度受到影响。

2．参与主动性有限。在深圳新闻网在《网络文化调查:网上民意代表谁？》调查中，有39.7%的网民选择“维护正义和公共利益”作为参与网络讨论的原因，38.6%的网民则是“凑个热闹，无聊说说”，这说明在互联网上发起的各种讨论中，积极参与者与消极参与者并存。

3．参与决策范围有限。目前，深圳公民通过各种渠道在政府相关部门或社区层次参与公共政策制定过程有很大发展，但仍存在范围受限的问题。如：涉及城市发展的重大规划、重大项目、财政政策、经济政策、社会政策、科技政策、文教政策，公民参与的可能性仍十分有限，这种情况导致立法存在部门化可能，因公民参与而成的公共性难以有效体现。

4．参与制度化水平有限。公民参与公共决策过程，有制度性和非制度性两种可能。由于现实中公民直接进行制度化参与的成本较高，程序复杂，对于公共政策制定和执行中出现的大量问题，难以通过程序化和制度化的有序途径加以解决。这种情况强化了深圳公民公共政策参与过程的非制度化选择的可能性，而无序参与的结果带来的可能是新的政策制定和执行的不公平。

5．参与影响力有限。尽管公民参与相关制度已经确立，但在如何操作，如何保障公民的权利方面还存在许多缺陷。如：听证的主动权始终没有掌握在普通百姓的手里，听什么、证什么，百姓也没有发言权。近年举行过各类价格听证会，几乎都是要求涨价的部门作为申请人，没有要求降价或对价格质疑的消费者作为申请人。

（二）公民有序参与公共决策的制约因素分析

公民有序参与公共决策过程，是公共政策实现民主化科学化的前提，但在深圳地方实践中普遍存在着整体参与意识不强、参与的广度和深度不够、参与信息的不对称、参与的有效性和影响力有限等问题。导致这些问题的原因主要有以下几点：

1．传统文化观念和公民受教育水平制约。一是公民受传统文化中保守思想的束缚。同时，改革开放前，没有严格意义上的公共政策，国家政策就是公共政策，淡化了公民参与的主体意识。二是总体看深圳公民整体教育文化素质偏低制约了有效参与。公民参与与受教育水相关度很高，在深圳这个问题表现为移民人口教育结构不理想，使公共政策参与意愿和实际参与水平受到限制。

2．传统行政观念及官僚体制制约。一是政府传统行政观念和行政方式制约有效参与。某些地方政府官员受计划经济体制下管治政府观念的影响，仍然把公民当做公共政策的客体，认为公民接受和服从政府制定的公共政策是理所当然的。二是政府简单化行政效率思维制约公民有效参与。政府部门在公民参与问题上的被动性与现实行政实践过程中过分强调行政效率的思维有关。三是行政官僚体制与公民参与过程的矛盾制约有效参与。在现有行政管理的制度结构对上负责的责任链条以及委任为主体的人事任用方式，促成了官僚体系相对封闭与责任、沟通系统的单向性特征。公民参与这种外在的介入力量打破了原有的平衡，势必给政府组织以及行政官员带来压力与心理上的不适，情感上的排斥无疑是很自然的反应。

3．参与自利性动机与政策公共性目标矛盾性制约。政府部门及公民普遍存在的自利性动机限制了公民决策参与的有序性和有效性。一是公民参与自利性与公共性的内在冲突。公共政策内在要求公共性立场，这与参与主体自利性立场或多或少发生冲突。二是政府部门大量存在的功利主义行为制约有效参与。在部门利益、官员利益和小集团利益与公共利益矛盾时，政府部门有可能以自身利益为价值取向而置公共利益于不顾，拒绝公民参与。三是由此造成公民对政府信任感缺失限制了公民有序参与的积极性。

4．公共政策复杂性与参与技术简单化存在矛盾。公共政策过程的复杂性客观上限制了公民的参与热情。公共政策过程是系统性、专业性极强的活动。而许多公民不熟悉政策规范，也缺乏利益表达和权利诉求的技能。这在客观上，相当大地压抑了公民自主管理能量的释放,使得公民感到对影响、决定公共政策的无力,进而疏离于公共生活,弱化了对自身权责能力的判断，从而形成参与的无力感和冷漠感，限制了公众介入公域生活的积极行动。

5．行政听证制度不完善制约。现有行政听证制度是公民决策参与的重要制度安排，但在实践中存在适用听证的决策范围过窄或者不合理；行政听证主持人的身份比较含糊，缺乏明确规定；听证信息不对等，使互动成为被动，更大大降低听证的效果。

6．人大政协制度实践不充分制约。目前公民公共政策参与最重要的正式渠道是人民代表大会和政治协商会议。人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策过程。然而，人大代表制度存在代表性、选举方式、工作方式等诸多问题，使其在公共政策过程中所发挥的作用受到极大限制。

四．扩大深圳公民有序参与公共决策过程的对策

在公民社会日益发展，城市公共治理日益复杂化的背景下，如何从机制设计和实践经验的角度认识公共政策中的有序公民参与，对深圳进一步推动城市发展意义重大。

（一）进一步强化全社会公民有序参与意识

深圳具有较好的公共政策民主化的社会基础，在新的社会条件下，推动公共政策的公民参与必须在全社会进一步强化对公民参与公共政策过程必要性的认识水平，形成城市治理的价值共识。

1．政府及其行政官员应树立现代公共意识。一是强化政府是公共政策信息开放者意识。二是强化政府是公民参与公共政策制定过程促进者意识。三是强化政府是公民参与技能的辅助者意识。

2．树立积极参与公共决策是公民权责意识的观念。一是明确积极参与的公民品格是公民美德与伦理的内涵所在。要实现积极有效的公民参与，首先应建立公民参与的意义世界。二是倡导公民以合法、合作、宽容的理性精神介入公共事务管理。三是强化公民在参与实践中不断丰富参与公共政策制定过程的技能。

（二）进一步提高政府政策信息公开化和透明化程度

政府政策透明化和信息公开化是公民有序参与的两个必需条件。在国家《政府信息公开条例》的基础上，深圳应制定相应的地方实施条例，并规范政府信息公开的受理流程，提供申请受理文书格式样本。作为衡量政府信息公开透明性的重要指标，信息公开应包括信息公开的方式、类别、公开范围等信息，以保障市民的公开申请能够得到保障，且公开的范围能够逐步扩大。

在运作机制建设上，各相关政府部门应及时完善“政务公开内容目录”；提升政务公开效率，加大公开信息量、提供更加丰富的依申请公开渠道；从方便公民知情和参与的角度，按照信息内容的相关性、版面布局的合理性等进一步强化网站信息公开和服务资源；拒绝市民公开申请的部门必须说明不公开的理由。

（三）扩大和提升公民有序参与公共决策的范围及层次

不断多向度扩大公民参与主体范围，提升公民参与决策的层次，对形成公共决策民主化和科学化至关重要。

1．扩大公共决策参与主体的范围。深圳人口结构的复杂性决定涉及民生问题的公共政策出台将影响各不同人口群体的利益，因此，应充分重视深圳的人口研究，应通过地域、户籍、职业、就业、性别、教育、年龄等细分人口结构、素质情况，在重大公共政策出台过程中，吸纳不同利益群体参与政策诉求、论证过程，以最大限度保障不同群体的利益。

2．扩大公民直接参与公共决策过程的范围。一是参与决策领域的增加；二是拓深公民参与决策的程度，包括公民意愿在公共决策中的分量增加、公民参与的环节增多等；三是在涉及公民普遍利益的重大公共决策过程中，适当探索运用城市全民公决的参与技术。

3．扩大现有正式参与制度的社会基础。完善市、区级两人大代表工作制度，积极探索人大代表与市民沟通的方式。充分发挥人民政协和各民主党派的重要作用，落实建言献策“直通车”制度。发展党内民主和基层民主，要扎实推进党代表大会代表任期制。

4．充分利用网络信息技术和设施拓宽公民参与渠道。政府要广泛通过互联网络发布政策、法规信息，公开机构设置、职能运行、工作程序等供公民查询和知晓，满足公民的知情权，激励公民积极地参与公共决策活动。

（四）强化公民有序参与公共决策过程的制度建设

加强对公民的政策参与方式和程序进行法律确认和必要的规范，做到有法可依，有法必依，使公民的政策参与经常化、制度化。   

1．完善听证制度。健全听证程序及规则，切实实现听证的透明化。包括通过媒体向社会公布相关信息；听证过程允许普通公民旁听，甚至可以通过广播、电视、网络作现场直播；听证结果与效果应该公开。

2．完善民意调查制度。可以借鉴发达国家的经验，将各种独立调查机构所做的民意测验作为了解社情民意的新途径、新手段，并明确将其作为政府决策，特别是涉及广大公民切身利益的政策出台的前提条件，以进一步提高政府决策的科学化、民主化水平。

3．设立公众议程。可探索建立公众议程机制，让公众就自己的利益需求和关心的社问题进行讨论，并赋予直接进入政府议程的权利，有利于政策问题的及时发现，促进政府和社会的互动，满足公民政策参与愿望。

（五）推进以提高公民参与能力为目标的公民社会建设

一是要通过鼓励和倡导通过公民参与实践提高公民素质，使公民具备基本的政治知识和决策能力，使其参与公共政策过程表现出更科学化、合理化的特征。二是推动各类具有公共意识的公民社会组织的产生，形成“有组织的声音”。三是促进各类政治资源应加速向公民倾斜，为公民参与公共政策过程创造更大制度和资源优势，使其不断获得参与的动力。四是从基础教育抓起，把公民教育一直延伸到成人教育，培养公民的参与意识、社会责任感、合作精神、自我管理的能力，使之明确自己是城市公共生活的主体，最终形成参与型文化模式。