《中国高等教育资源配置机制研究》课题成果简介

　日期：2012-03-28   来源：深圳市社会科学院

《中国高等教育资源配置机制研究》

课题成果简介

徐晖

自本世纪80年代以来，资源短缺和配置效率低下已成为制约中国高等教育发展的两大突出因素。与以往多数研究将其分别独立研究不同，本文将这两个问题统一在高等教育产业资源配置这一概念框架下，构建了一个定性与定量相结合的概念模型，从宏观投入机制和微观配置机制两个方面进行了系统的研究，揭示了资源短缺和配置效率低下之间的相互作用机制，并且在理论研究和比较研究的基础上提出了中国高等教育产业资源配置的改进模式，

一、背景、意义及研究

总体评价：现实的发展已经超过了理论的发展，高等教育资源配置的实践急切需要理论的支持。

（一）现实背景

进入二十世纪以来，高等教育和科学技术的融合、及其与经济的融合共同构成了现代经济发展的主流。世界各国政府都非常重视高等教育在经济发展中的作用，分别对本国的高等教育政策进行了战略规划，大力发展高等教育已成全球性的趋势，但同时也面临着高等教育资源的短缺与教育资源利用效率低下的矛盾。我国自1999年高等学校“扩招”后，这一矛盾更加突出。因此，高等教育产业资源配置机制的选择，已成为中国高等教育发展的关键，这也显示了本文选题的现实意义。

（二）理论背景

在国内外高等教育产业研究中，一般是采取“问题研究”的技术路线，对于高等教育资源配置或集中于高等教育产业及其发展的宏观理论层面，或关注微观层面的实证分析和政策实践，自觉将两者结合起来，在产业发展条件下对高等教育运行规律进行的整体研究，尚没有形成一种研究倾向。本文选择“高等教育产业资源配置机制研究”作为研究方向，拟从资源配置机制角度对高等教育产业发展的经济运行过程及其规律进行研究，以求弥补高等教育产业资源配置研究的不足。

（三）本研究报告的核心

高等教育领域内的效率从本质上来讲是指资源的有效使用与有效配置。前者指教育资源的投入与产出之比，包括教育投入要素(人力、物力、财力)效率、教育规模效率、教育质量效率、学校管理效率等等；后者指教育资源如何在教育系统内部以及与其它子系统之间分配的问题，包括教育资源配置机制的效率、教育资源占社会总资源的比例、教育资源在各级各类教育间的分配、教育资源在同级同类学校的不同地区间的分配等。而在本文的研究中的重点放在资源配置的效率，即“经济制度的效率”上，通过对中国高等教育资源配置机制的研究探讨其效率（福利效果），并且试图寻找改进资源配置的制度安排。

本文所指的高等教育产业资源配置机制，蕴涵两层含义：一是一国经济增长和社会发展过程中社会资源向高等教育产业流入的方式，即高等教育产业资源的形成方式；二是高等教育部门将已经形成和拥有的社会资源用于不同方面的方式，即社会资源在高等教育部门内的再分配和使用的方式，包括增量和存量两个方面。前者本文称为宏观投入机制，后者本文称为微观配置机制，之所以把宏观投入机制也纳入高等教育产业资源配置机制的范畴，是因为高等教育产业资源正是在投入过程中形成的，而社会资源在向高等教育事业各不同使用方向流入的同时，也在实现着资源分配的功能，这本身就是高等教育产业资源的配置过程。

本文选择“高等教育产业资源配置机制”作为研究方向，围绕高等教育资源配置这一高等教育产业的核心问题，从宏观和微观两个方面进行研究，旨在系统深入地探究高等教育产业资源配置的基本规律，从而提出了中国高等教育产业资源配置的总体改进模式。

二、研究综述

（一）高等教育产业资源配置机制的有关理论

高等教育产业资源配置研究所涉及的基础理论主要是以人力资本理论和新经济增长理论为主的高等教育经济属性理论、制度变迁理论、委托－代理理论和经济机制理论。

1、高等教育资源配置机制与高等教育经济属性理论

在对高等教育经济属性的研究中，人力资本理论和新经济增长理论是两种有代表性的理论。

人力资本理论从经济学角度揭示了人力资本在个人收入和经济增长中的作用，阐明了教育的经济价值，即在生产过程中，教育作为一种质量型的要素投入，通过提高生产效率来促进产出的增长，成为经济增长的因素之一。20世纪70年代以来，尽管“人力资本理论”和以此为基础的教育经济学主流观点受到了“筛选理论”、“劳动力市场划分理论”和“社会化理论”等其它学术观点的挑战，但到目前为止，“人力资本理论”并没有被抛弃或证伪。

而新经济增长理论关于内生人力资本（或劳动者受教育程度）是促进经济持续增长的关键和动力的发现，更进一步地强化了人力资本理论。自20世纪80年代以来，与新技术革命的发展相适应，新增长理论在知识积累论和人力资本论的基础上，强调知识和人力资本对经济增长的决定性作用，提出了要素收益递增的新观点，找到经济持续增长的可靠要素——知识和人力资本。经济增长理论从注重投入要素的数量转向要素的质量，并认为这种内生的人力资本和研究发展对现代经济尤为重要，成为其持续增长的动力源。

总之，人力资本理论和新经济增长理论从不同的角度分析了教育对经济增长的重要性，揭示了教育的经济价值，引发了作者沿着上述理论提供的路径，对高等教育资源配置机制作进一步思考。

同时，应该看到，人力资本理论和新经济增长理论对高等教育经济属性的理论研究是一种静态的研究，无法解释高等教育产业资源配置机制的演变。动态地研究高等教育产业资源配置机制必须借助于新的理论工具，新制度经济学中的制度变迁理论。

2、高等教育资源配置机制与制度变迁理论

新制度经济学的基本原理是：制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。把制度作为一个重要的经济变量引入经济学研究之中，并且把制度的分析纳入经济分析的一般框架之内，这是新制度经济学的重要理论功绩。

新制度经济学的许多理论无疑地对正在进行的高等教育体制改革具有重要的借鉴意义。对经济制度的研究可以认为是关于资源通过某种制度下的生产行为转换成更有价值的形态这一过程的研究。同样，对中国高等教育资源配置体制的研究也可以认为是关于高等教育产业资源通过某种制度下的配置和利用，以提供为社会和个人所需的人力资本的过程的研究。进一步讲，中国高等教育产业资源配置模式的演变过程同中国其他领域内的改革一样，也是一个制度变迁的过程。

3、高等教育资源配置机制与委托代理理论

在高等教育产业资源配置机制中，微观配置机制涉及到高等教育产业资源在不同的高校、部门以及学科之间的分配（当然，从社会整体资源的流入看，也具有宏观的意义），然而由于目标不完全一致的资源的分配者和资源的使用者之间存在着不对称信息，可能会对配置的效率产生影响，而对这种情形进行研究的理论工具即是委托－代理理论。

委托－代理理论认为，委托代理关系的实质是一种利益上的契约关系。在这一契约关系下，为了使双方的利益关系得到协调，委托人希望设计一种契约机制授权给代理人从事某种活动，并要求代理人为委托人的利益行动。在委托代理关系中，存在所谓代理人问题，是指由于代理人目标函数与委托人目标函数不一致，加上存在不确定性和信息不对称，代理人有可能偏离委托人的目标函数而委托人又难以观察并监督之，这样便会出现代理人损害委托人利益的现象。因而，委托代理理论的重点是对委托人对代理人的激励约束机制的设计。

委托代理理论对于中国高等教育资源配置机制的启示体现在宏观投入机制和微观配置机制两个方面。

4、高等教育资源配置机制与经济机制理论

对经济机制理论的研究是由上个世纪20、30年代发生的一场关于社会主义的大论战引发的。论战的中心是社会主义计划经济机制的可行性。这种理论与一般的经济理论机制给定的出发点完全相反，它是在已知目标既定的条件下，求解最优的到达路径即探讨什么样的经济机制可以实现目标的问题。经济机制理论的模型由四部分组成：(1) 经济环境；(2) 自利行为描述；(3) 想要得到的社会目标；(4) 配置机制（包括信息空间和配置规则）。经济机制理论说明，没有什么经济机制有比竞争市场机制更低的信息空间的维数，并且产生了帕累托有效配置。

中国高等教育产业的资源配置是计划方式和市场方式的结合。因此，高等教育产业资源配置机制具有非常明显的混合性色彩，必须扬弃计划和市场的“两分法”，深入到资源配置机制的内部去探寻相关的制度安排及其对配置效率的影响。

（二）高等教育资源配置机制的研究现状

总的来说，在上述理论指导下，国际高等教育资源配置机制的研究主要围绕高等教育产业和高等教育产业资源配置两大主线展开。

1、国外的研究现状

西方国家关于教育产业的理论始于20 世纪60 、70 年代。自60年代以来，人们围绕不同类型和层次的教育培训的盈利问题，以及人力资本和物质资本投资问题，开展了大量的研究活动；与此同时，经济学家和教育计划制定者也就这些问题产生了尖锐的分歧。至今，高等教育作为产业已被普遍认同，但在高等教育产业已经步入市场化的今天，对高等教育市场运作方式仍有不同认识。同时，随着新制度经济理论的兴起，新制度经济学家主张研究人类社会制度的变迁，对历史和现状进行“制度分析”，从而研究解决经济问题的道路和方法。这一倾向对高等教育产业资源配置的研究产生了直接影响。

这种研究的成果便是自60年代以来随着国际范围内高等教育成本分担政策的提出和实际操作日趋科学合理，各国高等教育资源配置走向制度化、多元化。但是，各种理论和实际操作模式仍然存在或多或少的缺陷，高等教育资源配置理论还需进一步完善和发展。

2、国内的研究现状

目前，在关于“高等教育产业”问题的讨论中，无论是对理论的认识还是对实践的理解都存在一定分歧，甚至是截然相反的。对高等教育是否产业，是否具有产业性问题，虽然还有分歧，但多数学者有较为一致的认同。问题的主要分歧在于如何认识和看待高等教育的产业化，即“高等教育能否作为产业来运作？”“高等教育能否产业化？”。主要有完全市场化观、有限市场化观、特殊产业观、教育产业化否定观、教育产业否定观五种观点。这些研究主要着眼于高等教育属性以及与整个社会和经济的关系的辨析，带有很大的理论思辨性质，基本上没能现实地深入到高等教育资源配置的内部。

对于高等教育产业资源配置，国内的研究不像国外那样有明确的纵向轨迹可寻，大多在横向上集中于教育投入、资产管理与使用、高等教育收费等具体问题。总体上现象的罗列多于个案的实证，表层的描述多于理论的探究。特别是对高等教育资源微观配置机制，现有的研究多数将宏观投入机制的问题（投入缺口）和微观配置的问题（配置效率低下）分别研究，忽视了二者之间的内在联系。实际上，宏观投入机制和微观配置机制是相互联系和相互影响的，而且其相互影响的作用途径非常广泛，必须采用系统的观点来进行研究。

三、中国高等教育资源配置总体状况的研究

根据经济机制理论，高等教育产业资源配置机制蕴涵两层含义：一是一国经济增长和社会发展过程中社会资源向高等教育产业流入的方式，即高等教育产业资源的形成方式；二是高等教育部门将已经形成和拥有的社会资源用于不同方面的方式，即社会资源在高等教育部门内的再分配和使用的方式，包括增量和存量两个方面。前者本文称为宏观投入机制，后者本文称为微观配置机制

（一）中国高等教育产业资源宏观配置的制度变迁

中国高等教育产业资源宏观配置机制在1978年以前具有典型的计划配置的特征，其制度变迁主要表现为强制性变迁，并且直接构成了1978年以后的制度环境和改革的目标。1978年以后虽然也具有浓厚的计划配置的色彩，但是在很多方面已经在逐渐的发生转变，其制度变迁表现为“诱致性变迁触发，强制性变迁确认”这样一种互动的模式，民间资本和学费投入的制度安排成为这一过程的两个重要标志。

1978年以后的“诱致性变迁触发，强制性变迁确认”模式虽然很大程度上缓解了高等教育的供求关系，但由于中国高等教育产业资源配置体制受到了产权残缺的影响，仍然存在制度变迁理论中制度“需求—供给”关系的不均衡。因此，中国高等教育产业资源宏观配置体制的改革，既不可能单纯采用政府实施强制性制度变迁的形式，也不可能单纯采用诱致性制度变迁的形式。诱致性变迁与强制性变迁将在改革过程中表现为互补的关系。也就是说，“诱致性变迁触发，强制性变迁确认”这样一种互动的模式，将会是高等教育产业资源宏观配置体制在今后的改革中所采用的主要形式。新的制度安排的形成往往需要政府的追认甚至政府行动促进变迁的过程。

（二）中国高等教育产业资源微观配置的模式分析

根据来源不同，对中国高等教育产业资源微观配置可以分为政府（包括中央政府和地方政府）财政、学费、民间资本、现有存量资产的运营四种主要情形。但讨论的重点应该放在政府财政拨款的配置和现有存量资产的运营。

政府－高校之间在拨款实际上是委托－代理问题。现行的拨款模式由于政府和高校之间的信息不对称，会因为高校的逆向选择和道德风险行为而造成资源配置的效率损失以及存量资产的利用效率低下，从而加剧高等教育产业资源的短缺。从“委托－代理”理论来看，这种效率损失是在信息不对称情况下政府选择“次优”的行为所必须付出的代价。

规模经济和范围经济的理论可以这样表述：当企业经营规模扩大时，单位产品摊销的固定成本下降，组织成本上升（企业规模扩大造成管理成本的加大和企业内部矛盾的增多以及失误概率的增加）。若前者形成的效益超过后者形成的负效益，就是实现了规模经济，反之就是规模不经济。当企业经营范围扩大时，交易成本降低，资源潜力充分发挥使经营的综合成本降低（某些资源在满足一种经营需要后又满足了其它几种经营的需要），但组织成本上升，资源分散的可能性增大使资源浪费的概率增加，若前两个因素形成的效益超过后两个因素形成的负效益，就是实现了范围经济，反之就是范围不经济。

中国高等教育产业领域同样存在规模经济和范围经济的问题。无论高等教育产业还是“教育与科技大系统”现有存量资产的运营都没有实现规模经济和范围经济，不仅增加了宏观投入的负担，扩大了投入缺口，而且浪费了有限的资源。可以讲，中国高等教育产业资源微观配置是长期处于低效运行状态的。

（三）中国高等教育产业资源配置机制状况的概念模型

在宏观投入机制和微观配置机制的研究基础上，本文运用系统动力学的思想方法，构建了一个同时考虑了宏观投入机制和微观配置机制以及二者的相互作用，定性与定量相结合的概念模型，将有关要素纳入其中，以便对中国高等教育产业资源配置机制状况作进一步整体概括。

图   中国高等教育产业资源配置状况的概念模型

说明：1.方框内为模型的要素。2.A→B表示A影响B，小写字母a等是路径编号。

整个模型可以分为两大部分：

上半部分描述的是基于供求分析的高等教育产业资源宏观投入机制，高等教育产业资源的供给方主要是四大部分：A政府（包括中央政府和地方政府）财政投入、B学费、C民间资本、D现有存量资产的盘活和收益。需求方则是同一事物的两个表现方面，一方面高等教育是个人发展和人力资本投资的需要，另一方面，由于教育对于经济增长和经济发展的战略地位，从社会的角度来看也需要大力发展高等教育，

通过分析，发现由于体制性的原因造成中国高等教育供求不均衡，并且高等教育产业资源的投入方和需求方并不是独立的，而是相互影响的，投入机制（供给方）会对需求强度产生动态的激励效应(路径a)。供求不平衡的结果就是出现资金的缺口（路径b和路径c）。供求向均衡回归必须通过一系列的制度变迁来实现。

下半部分描述的是中国高等教育产业资源的增量配置效率和存量资产的运营效率对资金缺口的影响机制，主要的发现是：增量配置效率会直接影响存量资产的运营效率（路径d）；增量配置效率和存量资产的运营效率的缺乏会使得高等教育资金缺口扩大（路径e和路径f）；高等教育产业资源的投入机制会通过委托—代理效应对增量配置效率和存量资产的运营效率产生影响(路径g和路径h)，进而间接的影响高等教育产业资源的供求平衡（路径e和路径f）。另外，高等教育的规模和结构一方面受制度性因素的影响，另一方面也会对模型中的其他因素产生影响。

总之，上述分析表明，经济学意义上的供求不均衡（投入缺口巨大），是中国高等教育产业最基本的特征，其原因在于投入缺口和资源配置之间存在动态机制，在于宏观配置机制和微观配置机制的相互作用：宏观配置方面，过度依赖政府投入的体制变迁滞后，造成了供求不均衡；微观配置方面，增量资产配置效率和存量资产运营效率的缺乏扩大了高等教育的投入缺口。因此，改革中国的高等教育产业资源配置机制必须从宏观和微观两个方面着眼，从宏观配置的投入机制、微观配置的增量资金配置效率和存量资产的运营效率等三个方面入手。

（四）国外相关模式和国内民办高校和公办高校的运营模式的比较，也显示出上述结论的可靠性，为本文对我国高等教育产业资源配置机制改进模式的提出，奠定了更为坚实的基础。

四、高等教育产业资源配置机制的改进模式

（一）高等教育产业资源配置机制的宏观改进模式

高等教育产业资源的宏观投入机制是经济增长和社会发展过程中社会资源向高等教育产业的流入方式，即高等教育产业资源的形成方式。本文之所以把宏观投入机制纳入高等教育产业资源配置机制的范畴，是因为高等教育产业资源正是在投入过程中形成的，而社会资源在向高等教育事业各不同使用方向流入的同时，也在实现着资源分配的功能，实现着高等教育产业资源的宏观配置。

图     高等教育产业资源配置机制的宏观改进模式

中国高等教育, 产业资源的宏观投入主要是四大部分：A政府（包括中央政府和地方政府）财政投入、B学费、C民间资本、D现有存量资产的盘活和收益。如何实现优化配置，是这里的主要内容。总体上讲，改进的思路应从三个方面展开：

1、鉴于政府拨款制度的价值导向将对高等教育产业资源宏观配置的走向起到决定性的作用，所以，政府拨款体制的三元结构和相关的拨款公式，应作为改进政府拨款机制的思路。高等教育三元拨款体制从架构上保证了政府管理部门、拨款评价机构和高校之间的制衡，促进了高校间的竞争，有利于保证拨款的科学性。而本文提出的初步的拨款公式则从多个维度对高校的绩效进行了评估，克服了原有拨款公式对高校的单一化激励。

2、民间资本进入高等教育产业有四种方式，通过比较，对民间资本投入机制的“独立式”，应予选择。“附属再生” 机制下民间资本的引入，不但有利于缓解中国高等教育投入不足的局面，而且会对高等教育资源的微观配置效率产生正面的促进作用，有利于中国多层次，多样化的高等教育体系的形成，同时以“独立式”特有的“民有、民办、国助”的优势，克服“改制式”（二级学院）“国有、民办、公助”的种种弊端。

3、提出了“政府担保，财政偿还”思路，作为对学费投入机制创新的主要保障。在建立和完善以“政府担保，财政偿还”为主要保障的个人教育贷款的基础上，逐步改革高等教育学费体制有利于增加高等教育投入，促进高等教育质量的提高，同时还有利于教育公平的实现。这种教育公平表现在两个方面：一方面，调整高等教育和初等教育的国家投入的比例，增加对初等教育的补贴，有利于更多的人接受到起码的初等教育，形成对个人和国家均有利的人力资本，与只有少数人接受精英化的高等教育相比，这是更大的教育公平。另一方面，与个人教育贷款相结合的高等教育学费体制改革并不必然的导致低收入学生失去高等教育的机会，而是在承认高等教育具有较大的私人物品性质的同时，增加低收入学生的选择机会，提供一个将个人的未来收入转换为现实的个人人力资本投资的机制，形成国家，社会和个人共担教育成本的局面，较好的体现了高等教育改革的“效率和公平兼顾”，渐进性和配套性等原则。

4、另外，现有存量资产的盘活和收益既涉及宏观配置，又是微观配置的体现，本文将中国高等教育产业资源微观配置机制的改进中予以分析。

（二）高等教育产业资源配置机制的微观改进模式

现有存量资产的盘活和收益涉及到宏观配置，但更主要的是属于微观配置。高等教育产业资源的微观配置机制对应于高等教育产业的存量资产，是高等教育部门将已经形成和拥有的社会资源用于不同方面的方式，即社会资源在高等教育部门内的再分配和使用的方式。高等教育产业的存量资产是指在高等教育的发展过程中，由增量资产转化而来的土地、建筑物、设备、设施、图书等高等教育办学的物质支撑。但是现有的存量资产由于制度因素，普遍存在利用效率不高和资源浪费的现象。如何实现优化配置？优化的思路应围绕活化高等教育存量资产从两个方面展开：

图     高等教育产业资源配置机制的微观改进模式

1、首先是活化高等教育产业存量资产，使存量变流量。存量资产既具有使用价值，又具有价值。对其使用价值，只要经营得当，就能给其拥有者带来利益。针对存量资产的使用价值和价值，有两类活化方法：直接经营和资本融通。活化高等教育存量资产，就是以直接经营为手段来开发存量资产使用价值的潜力、以资本融通为手段来开发存量资产价值的潜力，使存量资产中蕴含着的资本增值的可能性变成资本增值的实现性。由此，我们可以看出活化高等教育存量资产的重要意义：彻底改变高等教育的经营理念，把已经实现的价值与将要实现的价值联接起来，形成高等教育产业资本经营的核心手段，对营造高等教育的经济支撑条件和改变高等教育的形象起到极其重要的作用。

（1）用资产证券化手段进行高等教育存量资产的直接经营，开发存量资产使用价值的潜力，

（2）以资本融通为手段，开发高等教育产业存量资产价值的潜力。

2、其次是推进高等教育产业资产重组。资产重组是对高等教育产业的一种高层次经营手段。针对中国高等教育产业中存在的规模不经济和范围不经济问题，应借鉴企业资产重组的手段，以资产重组、结构重组和虚拟重组等方式来予以改进。