《深圳市社区治理结构》课题成果简

　日期：2011-08-17   来源：深圳市社会科学院

《深圳市社区治理结构》课题成果简介

唐娟

一 、理论工具

社区治理结构变迁，从本质上说，是国家和社会的权力在城市最基层的行政空间内重新配置、国家变换治理方式的过程，简言之，是国家对权力进行制度化调配的过程。治理既是一种结构，也是一种过程。其中，结构以其中的要素或角色及其相互关系为内涵，每一个要素都是能动的主体，他们之间的关系永远处于互动的状态，而正是这种互动，引起了结构的变革。本报告主要是以结构和过程即治理的主体及治理是如何被组织起来的这一角度出发的，把治理的本质依然看作是一种国家对“权力制度化调配”的新方式，是强调在当今公共事务的治理格局中国家或政府的作用和作用方式。具体地说，本报告是在“政府治理什么和采取什么方式来进行治理”这一层面上来研究社区治理问题。

本报告根据深圳社区治理的现实，把社区视为城市中“最小的行政区”。原因有二，一是作为社区居民委员会辖区的社区，实际上具有行政管理区划的属性，二是根据《深圳市社区工作站管理试行办法》规定，“社区是指社区工作站服务的地域范围”，明确了社区的行政属性。所谓社区治理结构，就是围绕社区内公共事务而产生互动的行动者及其相互关系。社区治理过程本质上是社区权力制度化调配的过程，也是多元主体互动的过程。

二、深圳市社区治理结构的变迁、类型与结构网络

在深圳市社会建设的视窗内，社区治理改革创新是重要的构成。特别是近年来，深圳市通过多方面的制度创新实践，有意识地追求一种新型的现代社区，形成了深圳社区的独特风格。

深圳社区是伴随着深圳农村城市化的进程而演变的，可以分为三个阶段：缓慢发展的农村城市化阶段（1979—1992年）、稳定发展的特区内农村城市化阶段（1993—2002）和特区内外一体化阶段（2003年至今）。现在，深圳的农村社区在制度安排上已经全部消失，深圳社区发展进入特区内外一体化阶段。目前，深圳社区主要有五种类型：一是商品房社区，二是商业型社区，即社区内商业街、店铺为主的商贸区，三是“村改居”社区，四是工业区社区，即社区内以工业企业为主的社区，五是混合型社区，指兼具以上各种类型的社区。目前深圳特区内的社区大部分为商品房社区和商业型社区，特区外则各种类型兼而有之。就社区发展现状看，呈现出以下特点：人口增速先快后慢，新增人口以户籍人口为主，非户籍人口比例开始下降；高素质人口比例大幅提高；货币越来越成为城市社区社会选择的主导要素，不同等级的社区在居住标准、物业管理、环境质量上呈现较大差异，阶层化和隔离化趋势在社区中日益显现。

深圳市社区治理结构表现出纵横网络。纵向上，有如下路径：党委路径，行政系统的民政路径和住房与建设管理路径，党政结合的社区建设委员会路径。落在社区横向层面，具体支点是社区党支部，社区工作站，社区居民委员会，业主委员会，物业服务企业。社区党组织是社区各类组织和各项工作的领导核心。社区党组织接受街道党工委领导，并在社区组织体系中发挥领导核心作用。社区党组织书记与社区工作站站长原则上实行“一肩挑”。此外，还有社区内的各种社区组织、各种驻社区单位、居民也是必然的社区治理主体。

各个主体在社区治理中的角色和功能不同，围绕社区权力而产生互动过程，促使社区治理结构持续更新。社区工作站是政府在社区的服务平台，协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作，为社区居民提供服务。社区工作站的职责范围包括社区综合管理事务、社区安全事务、社区法制事务、社区健康事务、社区人口和计划生育事务、社区社会保障和社会事务管理、社区文化事务、社区环境卫生和环境保护事务、社区协调事务。社区工作站与居委会是完全意义上的合作伙伴关系，双方应相互支持、协调与配合，共同做好社区工作。社区居民委员会作为群众自治组织，按照法律授权履行职责。物业企业是独立的企业法人，是按合法程序建立，从事物业管理活动，为业主和租户提供综合服务和管理的独立核算、自负盈亏的经济实体，其活动的空间是住宅区。在向业主和租户提供服务的同时，物业企业也承担了部分政府有关部门对城市管理的职能。业主委员会是由全体业主通过业主大会选举产生并经房地产行政主管部门登记，在物业管理活动中代表和维护全体业主合法权益的组织，是一个物业管理区域中长期存在的、代表业主行使业主自治管理权的机构。自从业主委员会产生之后，居委会与业主委员会之间在法理上几乎各行其事，但在实践上却存在着各种各样的矛盾关系。

深圳社区治理结构的平面图展示了一副静态的图景，各个主体在其中分享资源，努力合作。但是，由于“压力型体制”的惯性，资源的配置尚没有达到均衡状态。

三、深圳市社区治理创新的多样性

从结构和过程的角度考察深圳市多层次、多样性的社区创新，深圳有三个层次的社区治理制度。在最高层次上，是国家和深圳市政府提供的一般性制度，它引导着全市范围内社区发展的总方向。中间层次是多样性的城区社区治理模式，它们基于不同城区多样性的经济社会结构而兴起，第三个层次是多样性的社区治理形态，它们基于不同社区的居民结构、生存环境、资源基础及政府对社区的不同定位等。

深圳社区治理结构创新首先是在国家推动社区建设的宏观背景下实现的。国家推动社区建设、设计社区治理结构、配置社区治理权力有三条路径：一是全国人大常委会以立法方式对居民委员会进行法律授权；二是以民政部为主的行政部门以行政推动方式，对社区实行行政权力下沉，以激活社区社会力量，完成社区建设任务。三是执政党以政治肯定的方式确认居民委员会的自治属性和社区作为“地域性社会生活共同体”的本来意蕴，但更强调了执政党的基层组织在社区结构中的核心地位和作用。三条路径所勾勒出的社区治理结构中，角色之间的权力配置关系比较复杂。国家层面的制度供给对于多样性的地方现实和具体的治理实践来说，其约束性更多地体现为警示性和方向性。与国家层面制度共给的路径稍有不同的是，深圳市对全市社区建设所提供的统一的制度安排，主要沿着行政、政党推动的路径，但社区建设的方向、原则、内容与国家制度规定保持一致。不过，由于深圳的经济特区区域属性和移民社会属性，深圳市的社区建设制度安排具有地方性特征，而使实践中的社区治理结构展示出多样性的特点。

而在各个城区，由于本区的经济社会特点，又分别创新出各有特点的社区治理模式；在城区之下，是千姿百态的社区治理形态。近年来名声鹊起的有“罗湖模式”、“盐田模式”、“南山模式”、“龙岗模式”及宝安区的新探索。其中，盐田区和南山区的社区治理创新经验被理论界誉为“盐田模式”和“南山模式”，2006年和2008年，盐田区和南山区的社区治理改革创新成就分别获得了第三届和第四届“中国地方政府创新奖”，充分展示了社区善治对于增进城市社会善治与社会和谐的奠基性意义。

“罗湖模式”产生于20世纪90年代，上海浦东、沈阳东大等并列为国内最具特色与优势的模式。罗湖模式起初是在推行“安全文明小区建设”的基础上建立起来的，包括三部分的实践内容：一是以居住小区为基础，居委会与物业管理公司紧密结合的社区服务市场化模式。即在政府的统一规划指导下，在一些可以有条件实行市场化的社区服务领域引入市场运作机制，立足于建设安全文明小区，化整为零，分散管理，把居委会的社会性职能与物业管理公司的商业性运营结合起来，形成一种高度市场化的社区管理模式。二是2003年开始以点带面逐步推进的“综治进社区”。所谓“综治进社区”是指以社区为单位，成立由社区管委会（城中村股份公司）、社区警务室以及辖区单位、物业小区组成的社区维护稳定及社区治安综合治理领导小组，下设办公室。社区综治办由社区民警担任主任，负责社区维护稳定及社会治安综合治理日常工作的协调、指导和组织落实。这样，就有效整合政府的、企业的、民间的各种治安资源，建立起社区治安联防联动新机制，把社区里各种各样的治安力量，形成一个有力的拳头。三是2004年开始以点带面推行“警民联调”进社区工作。所谓“警民联调”，则是罗湖公安分局和罗湖区司法局根据新时期维稳综治的特点，依法将人民调解工作和治安调解有机结合，探索创建的一种新型社区矛盾调解工作机制。

“罗湖模式”重点解决的是社区公共服务问题。采用优化社区治理结构的办法，整合社区内居民委员会、物业企业、城中村原籍居民的集体股份公司、下沉到社区的公共权威机构如社区警务室、司法调解室等各种力量，提升社区公共服务的供给质量。

“盐田模式”的形成经历了一个长期的摸索与博弈，从1999年开始，进行了三次结构性的大创新。第一次创新是1999年实行居委会与股份公司脱钩，第二次创新是2002年建立“一会（合）两站”的社区管理体制，第三次创新是2005年建立“一会（分）两站”的社区治理模式。在此过程中，社区自治组织的行政功能不断被剥离，本质功能不断得到恢复和强化，并朝着法律规定的方向归位。自2006年“盐田模式”获得第三届“中国地方政府创新奖”优胜奖以来，持续性地进行一系列新的改革，包括实行了“一站多居”、完善居委会选举制度、设立人大代表工作站、设置民意表达工作室、发展社区服务、发展社工队伍等社区民主实践的探索，这些举措进一步憨实了社区的自治基础。

“盐田模式”历经十余年的发展，所体现出的最重要的特点是进行社区增权。其独特的的亮点，概括起来就是：①社区居委会全部直选产生，符合条件的辖区非户籍人口拥有选举权和被选举权；②股份公司与居委会全部脱钩，解决了社区企社不分、政企不分的问题；③妥善处理了行政权与自治权的关系，行政权交社区工作站，自治权交居委会，社区服务权交社区服务站；④妥善处理了社区的议与行的关系，议事权、决事权、监事权交给民选产生的居委会，执行权交由职业化的社区工作站和社区服务站，既解决了辖区人口民主权利问题，又解决了居委会的议事、决事、行事和监事不分的问题，还解决了社区工作者的职业化的问题；⑤找到了一个调动了政府资源、公共资源、市场资源参与社区建设的实现形式；⑥妥善处理了社区工作人员的选和聘的关系，规范了社区政务官和社区事务官的产生程序与途径，类似于政务官的居委会成员全部直选产生，类似于事务官的全部通过考试，持证上岗，合同聘用；⑦在社区公共服务的供给方面通过社会工作制度、政府采购制度等，规范基层政府与社区的合作关系、契约关系、监管与被监管的关系。

如果说“盐田模式”努力解决的是社区居民自治“归位”的问题，走的是自上而下的政府精英推动的路线，那么，“南山模式”则因为其特殊的区情，是沿着自上而下和自下而上两条向度、在双向互动的过程中实现社区治理结构的重构的。但与盐田模式不同的是，南山模式的主旨是对社区进行政治整合。整合的路径有两条：

一是自上而下的路径。体现在：第一，创新组织机构，成立了区和谐社区建设领导小组及办公室，由区委书记领导，副书记专管，确定了创建“六好”、“十无”、“两满意”平安和谐社区的目标，第二，初步建立了具有南山特色的和谐社区建设的“1+6”工作体系，从工作目标、工作任务、部门责任、工作步骤、落实措施、评价标准以及工作载体等方面，进行了系统的阐述和规范。第三，推进社区党建工作创新。按照南山区委实现社区党组织、党员管理和服务、党员作用发挥“三个全覆盖”要求，切实把党组织见到基层各角落，做到楼栋建党、片区建党，实现了党员负责家庭、党小组长负责楼栋、党支部书记负责小区、党委书记负责小区、党委书记负责社区的党建工作新格局。第四，推行携手共建和谐社区“十百千万行动”，即培植、树立和推广十类社区组织典型，动员上百名党员和国家公职人员竞选业委会委员，动员上千名党员和国家公职人员担任楼栋长，发展上万名社区义工，其中，最重要的是让党员站出来代表社区人的利益。上述措施的主要成效体现在：初步确立了和谐社区建设的“一个模式”：即党委统筹、政府主导、多元共治模式。所谓“党委统筹”，是指社区建设是在区委的统一规划、统一部署下展开的，体现了党对基层社会秩序的政治整合功能和策略。所谓“政府主导”，就是发挥政府的行政主导作用，加强政府的行政执行力。所谓“多元共治”，即多种主体相互依存、公平竞争，创新多种方法在多种社区中共同发挥作用。

二是自下而上的路径。“南山模式”的生成，除了公共权威资源自上而下嵌入社区、综合民意和表达民意之外，来自民间的自下而上的利益表达渠道也正在由非正式制度转变为正式制度。其中，月亮湾片区由社区业主担任工作人员的“人大代表联络工作站”即具有这种制度探索的意义。

人大代表联络工作站，作为一个由热心社区公益事业的居民自发成立的民间志愿者组织，以人大代表联络员联席机制为基础，具有接受片区人大代表委托和授权，代理人大代表履行日常的社区民情调研，收集和反映社区民意、撰写提案等职能，在化解社会矛盾、构建和谐社区、引导公民有序参与、完善人民代表大会制度建设等方面发挥了独特的作用，为民间组织如何有效参与和谐社区建设提供了有益的借鉴。“人大代表联络工作站”是民间组织积极介入社区建设的突出案例。

龙岗区“大综管”新格局为农村城市化后所形成的“村改制”社区治理如何突破困局提供了借鉴，被中央综治委平安建设督导组评价为“一种创新，符合新时期综治工作的特点和规律，在全国都具有推广价值”。并在国家发改委主办的第七届中国改革高层论坛上获得“中国改革十大创新案例奖”。

龙岗区“大综管”新格局，是以区、街道、社区大综管中心为平台，以推进数字化城管为支撑，以建立网格化责任机制为基础，通过整合“条块”管理力量，构建综合治理、综合管理、综合服务三位一体的基层治理长效机制。这一新格局在保留一定的条块管理部门管理力量的基础上，把各种机动的管理力量和管理资源充分整合，形成了“指挥是一个系统、防范是一张网络，打击是一个拳头，执法是一个政体，服务是一个平台，管理是一个机制，应急是一支力量”的“七个一”工作新格局，实现了资源最优化组合和最大化利用，推动了城市和社会管理的常态化、规范化与精细化。

“大综管”主要创设了三种治理机制：一是执法协同，旨在有效解决基层社区执法难的问题；二是人民调解。该模式的特点在于人民调解与“大综管”互相依托、相得益彰。三是诉求代理。该模式的特点是依托“大综管”平台，创新信访工作机制，使信访问题得以“早发现、早控制、早解决”，避免“小事拖大，大事拖难”。

与龙岗区一样，宝安区是在原农村地区基础上新兴的城市化城区。但与龙岗区不同的是，宝安区在推进农城化中的“村改制”社区治理变革过程中，除了由区民政局主导，贯彻全市统一的制度安排，如实行居股分离、居站分离等体制改革外，还由区住宅局主导，在推行市场力量对社区治理的参与上创造了自己的特色。宝安区自从2006年4月起部署开展物业管理进社区工作，到2010年，宝安区所有“村改居”社区实现了物业管理全覆盖，这在全市乃至全国都产生了一定影响。“物管进社区”的治理机制创新在街道层面引发了不同的反应。其中，西乡街道借“物管进社区”的政策，创造性地与物业企业建立公私合作伙伴关系，把包括社区、街道辖区内的公共服务有选择地外包给物业公司，逐步形成了“花园街区”管理新模式。这种公私合作伙伴关系模式在运行过程中所采用的操作措施包括如下几个方面：

一是政府采购服务：实现政府主管向政府主导的理念转变。街道办事处通过签约外包的形式，向5家民营企业采购包括街区综合巡查管理、协助公安机关治安防控、协助交通部门维护交通秩序、市政市容养护、国有土地驻守、协助街道处理救灾抢险等应急工作、组织街区文化娱乐活动、向市民提供便民服务等8大项社会公共服务。政府通过与企业的契约合作，明确投入及产出，实现了社会管理成本的可控制、可预算和服务产出的可量化，克服了以往政府管理重复投入、难按预算执行的问题。同时，还把社区居民组织起来，建立了对中标企业实施社会监督的机制。

二是强化政府主导：为企业科学运营提供坚实保障。街道办在向企业采购公共服务的过程中，始终注重突出政府的主导地位，通过对参与“花园街区”社会综合治理工作部门、人员的统一调度、统一指挥，改变了各自为战、重复作业、互相推诿的局面，以行政执法部门清理一片、企业接管一片为原则，为企业的接管工作打好了前哨战，提供了强有力的保障；同时，政府作为“花园街区”管理模式的主导者，对进驻企业实行了严格的绩效考核机制。

三是建立竞争机制：为进驻企业搭建良性互动平台。坚持把竞争机制贯穿全过程，通过市场优胜劣汰，使那些资质较好、信誉过硬、具有较高素质的管理服务团队脱颖而出，参与“花园街区”的管理；同时，在市场竞争压力下，企业为了在竞争中获胜，让政府放心、群众满意，就必须想方设法完善内部管理制度，提高服务质量，提供更多个性化、人性化的经营管理措施，努力打造“城市保姆”品牌。

四是搭建民主治理平台：实现群众被动接受向主动参与的角色转变。首先，成立“市民街区管理委员会”，把热心公益事业并具有一定素养的市民代表吸收进来，监督企业绩效，参与街区管理。其次，以“花园街区”为平台，建立市民评理机制，对西乡“人民大调解”体系进行了有效拓展和延伸，把矛盾化解在基层、把稳定落实在基层、把和谐构建在基层。

宝安区西乡街道“花园街区”管理模式作为城市管理和社会综合治理典型经验，首先在深圳全市进行推广，进而在国内也引起了广泛影响，自2008年3月至今，约有200余个外省市考察团先后到西乡“花园街区”进行考察和学习。

总观深圳市社区治理总貌，可以用“一市一制，一区一策，一社一色”来形容。不同城区以其独特的社区治理经验而闻名遐迩，被冠以“模式”、“经验”、“样本”等。不同的社区也有不同的情况，各城区政府实行一社一策的治理机制，根据不同社区的情况，实行不同的治理模式，展现出多姿多彩的社区风貌。对深圳基层城区的社区治理结构-过程的运作经验的调研，我们发现，在同样的宏观制度安排下，社区治理结构-过程的形态表现不同，是与具体的社区情境相关的，主要包括五方面的因素：

第一，社区的居民结构，如社区居民的年龄结构、收入结构、户籍结构、知识结构、职业结构、政治身份结构、收入结构等都对社区治理形态发生直接影响。

第二，社区的历史基础。拥有较悠久历史的社区和新建社区的治理形态是不一样的。

第三，生存环境。即社区生活所面临的各种内在和外在的条件、问题，如果一个社区的居民共同感受到其公共利益面临着某些危机，可能就产生了特殊的社区治理形态。

第四，资源基础，包括社区人力资源基础、物力资源基础、财力资源技术、文化资源基础等。

第五，制度创新的可行环境，即上级政府在多大程度上容许下级城区政府、基层街区进行治理创新。

在经过多年的市场经济建设和社区建设以后，深圳的社区生活，已经完全多样化。政府虽然能用行政手段划分社区，但各个城区、社区的运作机制却因为各自的历史、经济、社会、文化生态不同而不同，每个社区都是独立生命体，每个社区有每个社区的特色，而且更为重要的是，社区是共同体，而且是利益体，欢乐痛苦是完全不一样的。因此，政府在面对社区的时候，不可能采用同样的政策和同样的管理手段，在这样的情况下，社区居民自治的有效发展，就成为政府的理性选择。

四、深圳社区创新的价值思考

从一定意义上看，深圳的社区治理就是一系列的改革和创新行动，内容众多，社区治理的主体也逐渐增多，结构的多元和过程的互动是目前深圳社区治理的重要特色。在多元化的治理结构中，政府如何改善自己“元治理”的方式、保持政治权威的同时又与社会主体融合、充分发挥社会主体的作用，是新时代的新课题。深圳社区治理结构创新的内涵和意义体现在如下几个方面：

第一，重塑社区。深圳社区治理结构-过程的演变中，首先在社区的界定上，直接追求当代意义上的社区建设，直接把社区作为政府对权力进行制度化的调配的场所

第二，创造性设立社区工作站，较好地解决了居委会行政化倾向的问题。

第三，创造性地实行“居站分设”体制，将基层民主管理、民主监督落到实处，居委会回归群众自治组织的职能。

第四，创造性地实行“一站多居”体制，实现以较大的社区工作站整合社区资源，以较小的居委会方便居民的沟通和自治。

第五，创造性地实行“居企分离”，使企业与群众性自治组织区分开来，使经济组织的目标更为明确，并进一步促使居委会回归其自治功能，为其发挥基层民主的应有作用提供了条件。

第六，创造性地培育和推动社区民间组织发展。为了推动民间组织运行机制的转变，深圳市按照民间组织民间化的思路，在社区社会组织登记方面进行重大改革创新，并因此获得了第五届“中国地方政府创新奖”。

此外，创造性实行物业管理进社区和设置住宅小区业主委员会，对于社区治理的结构性转变具有划时代的意义，这也是深圳对全国的贡献。