堵一楠 | 保护的责任：演进逻辑、法律性质及中国的立场
日期：2020-03-30 来源：深圳社会科学
保护的责任：
演进逻辑、法律性质及中国的立场
堵一楠
[摘要]作为21世纪全球人权领域的重要议题，“保护的责任”在联合国的大力推动之下，一度成为国际社会关注的焦点。利比亚危机后，“保护的责任”在言辞和行动的层面呈现出截然相反的处境。有鉴于人道主义干预的正当性困境，“保护的责任”得以产生，并取得了观念竞争的胜利。根据国际法的渊源理论，将“保护的责任”称为一项框架的说法是恰当的，但其并非全无规范性内容。“保护的责任”可以从“国家的首要责任”和“国际社会的补充责任”两个角度加以透视，前者是“保护的责任”法律性质的主要体现，而后者正是导致其陷入制度化僵局的原因。重新协调“三大支柱”的关系是可能的突破路径之一。为了实现有利于自身发展的国际环境，中国在谨慎接受“保护的责任”话语的同时，也开始参与干预理念的建构，并提出了较为具体的主张。
[关键词]保护的责任 国际法渊源 国家主权 干预规范
作者简介：堵一楠，中国社会科学院研究生院2017级国际法学硕士研究生。
引 言
人道主义干预（HumanitarianIntervention）是晚近国际法中一个备受争议的问题。21世纪以来，“保护的责任”概念开始受到世界性的关注，并以罕见的速度完成了从产生到实践的发展。虽然各国仍然存在较大分歧，但作为全球治理的重要探索，“保护的责任”已然不可避免地被纳入了国际法规范的相关论辩之中。本文将大体按照以下顺序展开：首先，梳理“保护的责任”生成和沿革的理路，揭示其在言辞和行动层面境遇不同的现实；其次，在与传统“人道主义干预”理念相比较的基础上，考察“保护的责任”作为一种正当性话语（discourse）的内在演化逻辑；再次，从国际法渊源的角度切入，尝试对“保护的责任”的法律性质加以分析，并反思其在联合国框架下的路径困境和突破可能；最后，归纳中国对于“保护的责任”的立场，以及在干预规范变革进程中的应对。
一、发展历程
2001年12月，由加拿大政府提议成立的“干预与国家主权国际委员会”（International Commission on Intervention and State Sovereignty，以下称ICISS）向联合国提交了《保护的责任》（The Responsibility to Protect）报告，首次正式提出了这一概念：主权国家有保护本国公民免遭大规模屠杀、强奸、饥饿等灾难的责任；在当事国不愿或无力履行，以及其本身为罪犯的情况下，必须由国际社会来承担这一责任。这是对主权的帮助而非限制。此外，报告还从“预防的责任”、“反应的责任”和“重建的责任”3部分对“保护的责任”的具体内涵进行了阐释。[1]
“保护的责任”被提出后，很快进入了联合国的政治议程。[2]2005年10月，第60届联大通过了世界首脑会议《成果文件》，作为“每个国家保护全部人类（populations）的集体国际责任（collective international responsibility）”，“保护的责任”被写入了其第4部分。这是联合国第1次以正式文件的形式对“保护的责任”加以框定，标志着该概念获得了绝大部分国家的接受。文件最终将“保护的责任”的适用范围严格限定在种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪这4项罪行；并强调根据《联合国宪章》通过安全理事会处理，实际上否定了联合国框架外的强制性干预行动。[3]
此后，“保护的责任”得到了联合国层面的持续推进，并逐渐从政治话语转向具体实践。2007年5月，联合国将“防止灭绝种族”特别顾问的头衔名称改为“防止灭绝种族和大规模暴行”，“使其职能范围更广”。[4]2008年2月，联合国进而专设“保护的责任”特别顾问一职。[5]2009年1月，时任联合国秘书长潘基文（Ban Ki-moon）向第63届联大提交了《履行保护的责任》（Implementing the responsibility to protect）报告，提出了“保护的责任”的三大支柱：国家的保护责任；国际援助和能力建设；及时果断的反应。[6]当年9月，联大通过了有关该概念的第1个专门决议。[7]
然而，2011年发生的利比亚危机成为了“保护的责任”发展的转折点。安理会在第1970号决议中明确引用“保护的责任”[8]，后又通过第1973号决议授权成员国采取“一切必要措施保护利比亚平民”[9]。此次实践的过程和后果都引起了极大争议—北约据此展开的军事行动直接造成了利比亚的政权更迭，导致联合国在叙利亚问题的审议上陷入了僵局。从此，“保护的责任”开始在言辞和行动的维度上呈现出两种截然不同的面向：
首先，“保护的责任”在国际话语体系中的上升趋势并未因此被颠覆，反而可以说已经完全收获了观念竞争的胜利。2015年9月，在联大为“保护的责任”举行的互动对话中，来自89个国家的代表以压倒性多数向“三大支柱”基本框架的有效性表示了支持。[10]国际社会已不再争论“保护的责任”存在与否，而是开始关注其具体的落实过程。这与“人道主义干预”在过去受到的普遍批评形成了鲜明的对比。然而，“保护的责任”的实施却迟迟无法取得更大的进展。这一反差在安理会层面表现得尤为突出：截至2019年4月1日，为了应对马里、南苏丹和中非共和国等地的情势，安理会已经在多达81项决议中直接提及了“保护的责任”，而其中只有4次出现在利比亚危机发生之前。但是，后来决议的相关内容几乎完全以第一支柱为主，更未再授权任何的武力干预。[11]可见，对于“保护的责任”在整体意义上的实施，安理会抱有的支持立场无疑是有限的。“保护的责任”目前的处境正表明了建立普遍性人权机制的复杂与艰难。下面，本文将通过考察“保护的责任”的演化动因，探讨国际社会为何在话语层面拒绝“人道主义干预”理念却接受“保护的责任”的缘由。
二、演化动因
人道主义干预对自身正当性的证成困境是“保护的责任”产生与发展的直接动因。通过对思想史谱系的考察我们可以发现，虽然早在17世纪，人权就已经作为干预的理由开始出现在学者的讨论之中，但直到冷战时期，人道主义还未能在国际法层面构成使用武力的重要依据。[12]这一现象在20世纪90年代之后发生了明显的变化。[13]两极格局的崩塌使得以往为意识形态斗争所掩盖的民族问题与宗教矛盾开始凸显。国际安全形势的新特征，首先表现为冲突由国与国之间向一国内部转移。[14]卢旺达和南斯拉夫的大屠杀引发了国际社会的深刻反思：对和平与安全的威胁，不仅限于国际战争和武装冲突，还应包括大规模的人道灾难。全面的和平与安全概念（comprehensive concept of peace and security）得到了发展。[15]随着全球化的不断加深，各国关联程度的空前加强，放大了全人类的共性—人权的保护开始成为国际社会的重要关切，甚至被称为“世界范围内的世俗宗教”[16]。2000年，时任联合国秘书长安南（KofiAnnan）在《我们人民》（We the peoples）报告中指出：主权和人权都是必须支持的原则；但如果将人道主义干预视作是一种对主权而言不可接受的攻击，那么联合国势必无法对系统侵犯人权的事件作出处理。[17]在此，国家对人权的保护不再仅仅是对公民的义务，而是构成了“国家和国际共同体之间的社会契约”，国家根据此种承诺“换取国际社会对其主权的尊重”。[18]
然而，国际人权法的上空，却始终盘旋着霸权的阴影。东欧剧变后，以自由主义为核心的公民认同（civic identity）成为了美国主导下当代国际秩序的基石。其强大的观念力量（the power of ideas），甚至超越了民族国家的意识。[19]文森特（R. J.Vincent）指出：人权改变了过去“国家主权的国内正当性与国际正当性无关”的观点。如果一国的政府未能向其公民提供基本权利，则构成被视为非正当（illegitimate）的理由。[20]在此背景下，人道主义干预成为了西方世界单方面推行其“文明标准”的重要途径。[21]由此，在以下两个方面违背了国家主权平等这一国际社会的基础性事实：首先，传统的“人道主义干预”理念，在思想渊源上，直接发端于库什内（Bernard Kouchner）和贝塔蒂（Mario Bettati）于1987
然而，国际社会迫切需要共同规范对国家的人权保护加以评价的现实，亟待理论作出回应：于是，“主权作为责任”（Sovereignty as Responsibility）[23]的思想应运而生，成为了今日“保护的责任”的雏形。在联合国的积极推动下，这一概念正不断丰富和清晰。为了弥合人权与主权之间的尖锐对立，从而尽可能获得更多国家的认同，“保护的责任”在以下两个方面对传统的“人道主义干预”理念进行了修正：
（一）主权的定位 不同于传统的“人道主义干预”理念，“保护的责任”从一开始就从目标国的视角出发，对主权给予了特殊的关注。2001年《保护的责任》报告已经明确指出：主权不仅仅是国际关系的一种功能性原则，还是对（众多国家和人民）同等价值和尊严的承认、独特身份和自由的保护、塑造和决定自己命运之权利的肯定。[24]2009年《履行保护的责任》报告再次强调，即使一国因能力不足或缺乏领土控制无法充分履行保护，而由国际社会提供帮助时，也仍然是“保护的责任”的基本主体。[25]
（二）规范的程度 传统的“人道主义干预”理念十分空泛，而“保护的责任”从被提出之初，设计者就力求使其内容兼具广度与深度。2001年《保护的责任》报告从预防、反应、重建3个层面对这一概念进行了全方位的立体建构，并明确：武力干预只适用于非常严峻的情况，必须为其设定苛刻的触发条件（trigger conditions must be high），从而提出了6条清晰的标准：正确的授权（rightauthority）、正当的理由（just cause）、正确的意图（right intention）、最后的手段（last resort）、相称的方式（proportional means）、合理的预期（reasonable prospects）。其中，至关重要的授权问题，报告更是选择在第6部分专辟一章进行了讨论。[27]而2005年的世界首脑会议进一步对“保护的责任”加以细化，“正当理由”仅限于种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪的发生，并强调了联合国系统的框定性作用。人道主义干预仅仅关注对已经发生的事件采取行动，而“保护的责任”始终强调，需要付出巨大的努力，以预防此类灾难，并通过后续的建设确保其不会在未来重演。人道主义干预往往以使用武力作为唯一的手段，而“保护的责任”一再指出，面对预防失败或必须作出反应的情况，作为优先选择的，是一系列外交、政治、经济层面的非军事性解决办法。即使涉及武力，也可以通过目标国政府的邀请，以第二支柱的方式进行。[28]
通过上述变化，“保护的责任”收获了人道主义干预未能取得的成功：首先，国际社会普遍承认了这一正当性话语的存在；不仅于此，从由非政府组织提出，再到被联大和安理会频繁援引，“保护的责任”一直行进在从概念到规则的制度化道路上，所朝向的最终目标，是融入甚至变革现行的国际法体系。早在2004年，“威胁、挑战和改革问题高级别小组”向时任联合国秘书长安南提交的《一个更安全的世界》（A More Secure World）报告已经表示，希望“保护的责任”成为一项“新兴的规范”（emerging norm）。[29]“保护的责任”是在人道主义干预无法获得认可的情况下而形成的。这一概念的提出并不是孤立或偶然的事件，而是20世纪以来国际法人本化现象的逻辑必然和重要反映。在这个意义上，作为人道主义干预的延续，“保护的责任”与前者分享着共同的普世性道德观念：人权不再仅仅是一个和主权相对应的、或是从外在限制主权的概念，而是构成了主权正当性的内部基础。[30]在人类文明日益多元化的今天，主权的解释进路当然不应如此片面。但必须承认，当前的国际社会，仍然是以西方的秩序想象为原型而展开的，人权作为主流价值依旧会是未来一段时间内的趋势。对此，有学者指出，在联合国仍然无法以人道名义超越国家利益的历史时刻，“保护的责任”却已经进入了国际规范的万神殿（Pan-theon）。[31]这固然有其夸大之处，但面对救助国内流离失所者的国际法困境，各国难以对人道主义干预之必要性一概加以否定也是客观的事实。下面，本文将从国际法渊源的角度，对“保护的责任”的法律性质进行分析。
三、法律性质
目前，学界关于“保护的责任”的法律性质还存在各种观点。[32]而《国际法院规约》第38条第1款作为权威说明，列举了彼此之间并无等级次序的条约、习惯和一般法律原则作为国际法的主要渊源，以及司法判例和权威学说作为确定法律原则的补助资料。因此，下文将主要在条约、习惯和一般法律原则三个层面进行讨论，并兼采有关司法实践，尝试认定“保护的责任”的国际法地位。
（一）条约作为“保护的责任”的国际法渊源 首先，作为迄今为止最重要的国际性条约，《宪章》在序言等多处阐明了保护人权的宗旨和路径，例如，第4章“大会”第13条第1款规定，联大“应发动研究，并作成建议”，“助成全体人类之人权及基本自由之实现”；第9章“国际经济与社会合作”中的第55条与第56条明确规定，联合国应促进“全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守，不分种族、性别、语言或宗教”，且“各会员国担允（pledge）采取共同及个别行动与本组织合作”以达成之；第10章“经济及社会理事会”第62条第2款指出，理事会“为增进全体人类之人权及基本自由之尊重及维护起见，得作成建议案”，等等。但是，在规范性问题上，学界还存在很大的争议。《宪章》中的人权条款是否对成员国意味着实质性的法律义务，抑或仅仅是政治宣示？联合国机构是否据此取得了针对成员国采取行动的权利？此种行动的性质和程度为何？对此，各种观点莫衷一是。凯尔森（Hans Kelsen）认为《宪章》并没有为成员国确立严格的国际法义务，人权条款毋宁是原则性的宣告。[33]劳特派特（H.Lauterpacht）则认为，一项规则的法律性由于缺乏定义而受到不利影响与因此被消灭是不同的。《宪章》中并未明确规定成员国保护人权确实减损了这些义务的可司法性（juridical character），但并未对其法律本质（legal nature）造成致命的损害。[34]
在其他专门性的人权条约中，似乎也能寻找到相关的法律依据。例如，《防止及惩治灭绝种族罪公约》第1条规定，各国应确认灭绝种族行为“系国际法上的一种罪行”，“承允防止并惩治之”。而这正是“保护的责任”概念的一部分。1993年，波黑根据《灭绝种族罪公约》第9条向国际法院递交了起诉南联邦的请求书。2007年，国际法院在最终判决时，对该项义务作出了解释。法院认为，在斯雷布列尼察（Srebrenica）发生的事件符合《灭绝种族罪公约》第2条所设想的灭绝种族罪，虽然无法确定其后果可归因于南斯拉夫，但《灭绝种族罪公约》设定的义务是：主权国家被要求采取一切合理手段去防止种族灭绝。此义务先于《灭绝种族罪公约》第3条所禁止的行为而存在，并在实际犯罪开始的同时生效。法院甚至指出，这一义务的范围取决于影响犯罪者行为的能力，这可以通过各国间的地理和政治联系来衡量。[35]有反对观点认为，对于特定情形下可能的行动主体，只应形成一种合理的期待（reasonable expectation）。[36]但判决显然意在说明，即使灭种行为发生在一国管辖地域范围之外，且本身并未参与实施，其所负有的防止义务却不因此而消失，而只是在程度上有所不同。通常而言，条约仅对缔约国具有效力。然而，该解释还可能产生进一步的影响：联大在1946年通过决议认为，《灭绝种族罪公约》的理念受到了所有文明国家的承认，因此构成了国际法的基本原则。[37]国际法院也确认，《灭绝种族罪公约》区别于一般的多边条约而具有普遍性，对非缔约国和国际组织都有约束力。[38]
此外，“保护的责任”也在国际人道法中得到了体现。二战后，日内瓦四公约对武装冲突的国际法规与惯例进行了系统性的编纂，在纽伦堡和东京分别设立的国际军事法庭则使得审判战争罪行成为了现实。此前，相对于有关国际性武装冲突的大量文件，只有日内瓦四公约的共同第3条及第2附加议定书对非国际性武装冲突作出了规定。随着国际法的价值重心进一步从国家转移到个人，《前南国际法庭规约》在第2条明确指出其“有权起诉犯下或命令他人犯下严重违反1949年各项《日内瓦公约》的情事”，之后法庭在“塔迪奇案”（The Tadic case）中确认，武装冲突的性质不对管辖权产生影响。[39]1998年，《国际刑事法院罗马规约》正式确定了战争罪等4项国际罪行，其中第7条将“危害人类罪”的前提设立为“针对任何平民人口进行的攻击”，说明具体的反人道行为可以不必发生在国际性武装冲突中，甚至连和平状态下的事件也被包括在内。虽仍有争议，但这标志着国际社会的最低共识在缓慢地形成。正如国际法院所说，人道主义法的许多规则……所有国家都必须遵守，而无论其是否批准了载有这些规则的公约。[40]不可忽视的是，国际法委员会（ILC）的《国家对国际不法行为的责任条款》草案在第2部分的第3章引入了“严重违反依一般国际法强制性规范所承担的义务”，其中第41条强调各国应通过合作制止此类行为。可以看到，随着人类文明的不断发展，在某种程度上，国际人道法的规范已经逐渐获得了强行法（jus cogens）的地位。在此，或许的确有理由从中推断出一国对国际罪行作出反应的义务。当然，此处的讨论仍失于空洞，我们依然需要从习惯国际法的角度去探讨各国对“保护的责任”的具体态度。
（二）习惯国际法作为“保护的责任”的国际法渊源 习惯国际法主要由国家实践和法律确信2个因素组成。传统方法侧重对国家实践的考察。《国际法院规约》第38条对习惯国际法的定义是：国际习惯，作为通例之证明而经接受为法律者。显然，从字面意思来看，二者之间应存在先后关系。然而在“尼加拉瓜案”（The Nicaragua Case）中，国际法院在证明不干涉原则的习惯国际法性质之时，虽然申明“自己的任务是判断法律确信中存在的规则是否得到了实践的确认”，[41]但在先通过国际文件论证了国际社会对不干涉原则的法律确信之后，却没有考察正面的国家实践，而是指出相反的实践无法体现行为国的法律确信，因此未具备造法效力，不可作为例外。这一做法发展了习惯国际法的方法和理论。此外，随着现代世界的交往日益便捷，在海洋、外空等领域，由于许多国家的迅速承认，某些习惯国际法在短时间内得以形成。郑斌（Bin Cheng）称之为“即时习惯国际法”，认为其产生侧重于“法律确信”而非“常例”（usus）。[42]因为“保护的责任”少有实践，下文也将主要讨论联合国议程中各国的立场。
2005年，“保护的责任”明文载入了有190多名国家和政府领导人参加的世界首脑会议《成果文件》。有论者据此认为，“保护的责任”享有了“即时习惯国际法”的地位。[43]然而，一致通过本身并不能证明任何法律事实：首先，《宪章》赋予联大的仅仅是建议权，其决议不具备约束力；其次，并无任何正式的国际法律文件规定国家间的合意能够直接成为国际法的渊源。《成果文件》的语词相当模糊，未能进一步确定采取军事措施的标准，而只是提及应交由安理会逐案决定。同时，相比于2001年的报告，“保护的责任”的适用范围被显著缩小了，绕过安理会的尝试也被删去。虽然上述种种可以表明国际社会正产生“法律确信”的萌芽，但是，《成果文件》的出台仅应被视为一项政治宣言：各国有意向接受“保护的责任”，与接受相关国际法的规制，毫无疑问是两回事。在此期间，美国的态度较为典型。会议前，约翰·博尔顿（John Bolton）作为时任美国驻联合国大使，始终呼吁对拟通过的《成果文件》进行重新起草。他强调，《宪章》从未被解释为创设了安理会成员在国际和平遭受严重破坏的情况下强制采取行动的法律义务——在本国主权之外，国际社会和安理会在法律上没有义务去保护危险中的平民。最终，他成功要求修改了文件第139段的措辞，用更具道德感的“责任”（responsibility）取代了法律意味浓重的“义务”（obligation）。[44]
此后，国际社会对这一概念如何履行的问题进行了激烈的公开辩论。2009年7月，第63届联大召开了关于《履行保护的责任》报告的辩论会，代表180个会员国和2个观察员代表团的94名发言人阐述了本方的意见和关切。怀疑仍然是存在的，大会主席德斯科托·布罗克曼（Miguel d’Escoto Brockmann）在开幕致辞中告诫，在确立干预的一般国际责任之前，必须先解决其他问题，特别是欠发达地区人民的生活状况，以及安理会机制的内在缺陷。[45]也有部分国家担忧“保护的责任”在实施中会出现双重标准，从而导致其被大国滥用，成为霸权的工具。但总体而言，大会对“保护的责任”概念表现出积极的反应，绝大多数与会国家赞同秘书长的报告，非盟尤其表示了欢迎。此外，英国、加拿大、澳大利亚等国也抱支持的立场，美、中、俄等大部分国家都以相对温和的姿态有保留地接受了“保护的责任”概念。只有古巴、委内瑞拉、苏丹和尼加拉瓜四国完全拒绝此前的《成果文件》。三类立场表明，各国在联合国框架下对“保护的责任”进行的首次正式专题讨论取得了很好的效果。然而，这一趋势在利比亚危机后不复存在。各国的态度都十分复杂，并不可以简单地视之为“南北分歧”。[46]虽然国际话语的变化或许的确有利于解读“保护的责任”的法律确信，但事实上，安理会决议对援引这一概念的浅尝辄止再次证明了使用武力领域的高度敏感性——仅就当前而言，“保护的责任”的习惯国际法地位是不足的。
（三）一般法律原则作为“保护的责任”的国际法渊源
从国内法的角度来看，当今世界，绝大部分国家都在本国宪法和法律中规定或暗含了对人权的保障。但其中，规定对他国的人权事件作出反应的内容，无疑十分罕见。有学者提出，一般法律原则的形成不再局限于国内法律（foro domestico），只需国家作出意思表示即可。在此，国内法的实践不再是构成性的。[49]也有观点认为，通过外交代表的声明、联大或安理会的决议、甚至是国际法院的判决，都可从中辨识出国际社会的共识，以此提炼一般法律原则。[50]在这个意义上，国际人道法的地位将得到提升——国际法院在“科孚海峡案”（Corfu Channel Case）和“威胁或使用核武器的合法性”（Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons）咨询意见等场合中多次强调将人道主义的基本观念纳入国际法的一般原则，甚至逐渐将其作为对世义务（erga omnes）的重要组成部分。[51]但是，目前而言，人权的国际保护还很难被严格地认为是一般法律原则。
（四）小结 如果我们将“保护的责任”从内部作区分，差异就一览无余了。“保护的责任”可被拆解为两个维度：（1）国家的首要责任：保护本国人民；（2）国际社会中其他成员的补充责任：（a）尊重他国的主权，以协助其履行，以及（b）在当事国未提供此种保护时，由国际社会采取措施代行之。2009年秘书长报告中提及的三项支柱可据此被归入其中：第一支柱“国家的保护责任”属于前者，第二支柱“国际援助和能力建设”和第三支柱“及时果断的反应”正是后者的范畴。施特劳斯（Ekkehard Strauss）认为2005年世界首脑会议并未创造新的法律，应将“保护的责任”理解为根据道德信仰采取共同行动的承诺。[52]诚然，试图确认“保护的责任”的国际法地位还为时尚早，称其为一项框架的说法是恰当的，但需注意的是，“保护的责任”并非毫无法律内容。
如上所述，“保护的责任”的第一支柱已深深根植于现有的国际人权与人道法，甚至有很大部分被视为了“强行法”。其中，“保护的责任”所包含的4种国际犯罪通过条约、司法意见等许多形式得到了禁止——但我们也要看到，这里国际法对不同罪行的规制有失平衡：在行为的性质、国家的责任范围等各方面，有关灭种罪和战争罪的法律规则较之族裔清洗和危害人类罪显然更为明确和细化。其次，秘书长报告根据《成果文件》第138段和第139段认为“保护的责任”的第二支柱主要包括4项内容：（1）鼓励各国履行第一支柱下的责任；（2）帮助他们履行这一责任；（3）支持他们建设保护的能力；（4）对处于冲突爆发的压力之下的国家进行援助。[53]国际法院2007年在解释《灭绝种族罪公约》时表达的态度是，各国至少有义务利用自身的影响力，去阻止事件的发生或持续。相比之下，国际人道法在战争罪方面确定的国家责任范围更广：日内瓦四公约的共同第1条不仅为缔约国设定了“尊重本公约”的基本义务，还增添了“保证本公约之被尊重”的衍生义务——这或许可以被认为足够赋予第二支柱的所有内容以法律意义。类似的措辞还出现在《宪章》第2条第6款：“本组织在维持国际和平及安全之必要范围内，应保证非联合国会员国遵行上述（主权平等、善意履行义务、不得使用威胁或武力等——笔者注）原则”。显然，国际法对第二支柱中义务的规定远比上述的第一支柱更为模糊。
那么，此种“确保尊重”（ensurerespect）的范围究竟为何，是否可以延伸至作为第三支柱的“及时、果断的行动”？这就成为了根本矛盾所在。2009年辩论大会以及2011年利比亚危机之后国际社会的态度都表明了这一点：大部分国家的态度普遍倾向于认可前两项支柱，对第三支柱却强调通过外交谈判和政治途径与当事国政府进行沟通，对选择性适用以及采取武力抱有明显的顾虑。“保护的责任”的案文本身未赋予任何国家单独使用武力的权利应无异议，但是安理会是否因此获得了某种法律义务却存在争议。“保护的责任”在2个维度上所包含的内容，其性质完全相同吗？在本国未履行责任之后，其他国家组成的国际社会能完全对其加以继承和行使吗？这些都还有待更进一步的讨论。
可以看到，“保护的责任”的法律性质主要体现在第一支柱的规定中，而第二和第三支柱还缺乏足够的法律依据：其中，最为显而易见的一点是，即使各主权国家拒绝履行作为国际社会一员所承担的上述责任，也不会因违反而引起制裁或救济。[54]概言之，“保护的责任”距离积极的国际规范地位还有很长的路要走。在法律与道德之间，国际社会对全体人类的责任或许暂时仍然偏向后者。未来，国际法委员会对“国家责任制度”的编纂与发展，国际法理论中对“国际组织负有法律责任”这一观点的辨析，都会对“保护的责任”的命运产生关键性的影响。
四、路径困境与突破可能
“保护的责任”从理论到实践的飞速进展表明，联合国的机构或成员国，都认为国际社会应当避免在面临人道主义灾难时再次束手无策。然而，各方能够达成的，仅仅是对这一目的本身的拥护。上文已经指出，“保护的责任”的法律性质仍然不足，国际社会此前形成的共识均属意向性的说明。因此，在利比亚危机发生后，这一概念的发展逐渐放缓。其中，最大的阻力来源于各国对于第三支柱的纷争。
首先，归根结底，“保护的责任”建立在人道主义干预的基础之上。近20年来，虽然全球化的种种表现对主权形成了挑战，但国家的核心意义并未因此消除。《宪章》在宗旨部分提及了人权，却并未将其纳入第2条所列举的各项基本原则中——主权平等却在其列。隐含之意，是否达成人权目标的手段必须遵循主权平等的原则？目前，履行第三支柱所涉及的主要议题，无论是非国家武装团体的地位，还是国际刑事法院对国家元首的指控，在实践中都极可能影响到一国的根本利益——政治独立。在这种情况下，试图认定其已经成为一项国际法原则显然过分荒诞，更不可能以之为基础进而发展相应的具体规则。不在少数的国家提出，限制否决权是落实“保护的责任”的先决条件。这种呼声主要来自以下2点原因：一，安理会常常议而不决，无法对灾难作出有效的回应；二，大国为维护自身利益，在实践中存在选择性适用。2001年《保护的责任》报告指出：当重要的国家利益没有被涉及时，安理会常任理事国（P5）应在授权使用武力预防或结束人道主义灾难的决议中放弃行使否决权。[55]这一建议虽然未能被纳入2005年《成果文件》，但后经瑞士、新加坡等国的推动，还是在秘书长2009年的报告中得到了体现，甚至出现了“不否决的责任”（The Responsibility Not to Veto）概念。[56]更有国家要求，在安理会陷入僵局时，必须明确联大和安理会的关系。如此种种，尽管或许会提高大国行使否决权的成本，但在国际关系的现实下，很可能只是劳而无功：改革安理会的提议始终没有得到中、美等国的回应就是明证。其次，如上所述，以原则为起点发展规则的道路已经被否定，那么“保护的责任”若要继续深化，防止恶意被操纵和解释，则必须赋予其明确的法律内容，规定各国的权利义务关系，其中最重要的是将“保护的责任”在执行维度的标准彻底清晰化。包括尼日利亚在内的许多非洲国家都对此表达了支持，并要求将关注点转向更务实的问题。[57]在此，规则缺失已经成为“保护的责任”从道德信条向国际法推进的关键障碍。其中，第三支柱——及时果断的反应，因其包含了使用武力的内容，成为了履行“保护的责任”无可避免的难题。此种自下而上的进路，意味着各国需要在细节上对使用武力的构成要件达成一致。然而，现实情况的复杂，又如何能够被文字所穷尽？在科学技术日新月异的今天，随着法律愈发凸显其滞后的一面，为“保护的责任”设定具体的触发机制和操作程序无异于埋下自身安全的致命隐患，是不可能被各国所接受的。值得注意的是，即使对于将“保护的责任”规范化这一目标本身，国际社会也存在许多不同的意见。例如，美国始终反对将“保护的责任”上升为明确的法律规则，因为这必然将限制其单边行动的自由。[58]而德国、荷兰等又担心过度的限制会迟滞反应的能力，导致灾难情势的升级。[59]更普遍的忧虑是，一旦参与了此类讨论，等于在官方层面直接承认了以武力解决人道主义问题的正当性，这一步是许多国家不愿迈出的。
各国的犹疑不定，从侧面反映了二战后西方学界希望将“个体性”与“社会性”同时囊括进国际法规范体系所导致的悖论。有学者认为，矛盾无法从根本上被消解，“保护的责任”制度化的进程事实上已经夭折。[60]类似的批评往往指出：纽伦堡审判以来相关的宣言、条约、决议等已经对国家保护其人民的义务作出了规定。目前所需要的，是推进国际机制以有效应对灾难。但是，2005年世界首脑会议及其后的活动表明，“保护的责任”仍然受困于人道主义干预的核心问题：利己动机与意愿缺失。在此，将二者相区分的尝试是不成功的。所以，“保护的责任”只是对现存的规范与实践进行了编纂和重述。[61]上述观点所隐含的前提，是将“保护的责任”的成败完全归结于第三支柱。然而，正如摩根索（Hans Morgenthau）所指出，意识形态并不能改变以下基本事实：国家利益而非抽象原则将仍然是所有国家决定干预和选择手段的首要因素。[62]国际干预的结构性问题，来源于道德与现实的永恒张力。[63]其彻底的出路，也只能有待于在未来长时段的历史语境下，发生渐进的伦理涵化或激进的秩序变革。[64]在这个意义上，强调对第三支柱的实施要素加以明确和细化，收效可能是相当有限的。因此，有必要认识到，尽管第三支柱的进展有所放缓，但自2011年以来，在第一支柱和第二支柱层面，“保护的责任”通过对既有零散规则的整合与解释，正越来越深入地内嵌于国际实践，逐渐形成了包括联合国、区域组织、主权国家等不同主体的全方位、多层次结构，正迈向全球人权治理的系统性战略框架：
首先，联合国设立了防止种族灭绝与“保护的责任”办公室（UN Office on Genocide Prevention and the Responsibility to Protect）以及建设和平委员会（PeacebuildingCommission）。前者的职能是通过各种渠道收集信息，对特定情况进行评估，并向秘书长、联合国系统以及国际社会提出预警和建议。后者作为政府间的咨询机构，主要负责为受冲突影响的国家提供重建支持，由联大、安理会和经济及社会理事会选举产生的31个成员国组成。其次，2011年，时任联合国秘书长潘基文在报告中指出，“保护的责任”的履行应考虑到不同地区的差异。实现这一目标需要区域和次区域组织做出贡献。[65]可见，国际人权保护并不排斥区域层面的自主安排。目前，非洲和东南亚地区已经开始着手推进与“保护的责任”相适应的预警体系、援助机制等规范架构。[66]虽然评判其效果还为时尚早，但这无疑象征着良好的趋势。第三，2010年，丹麦、加纳以及“保护的责任”全球中心联合发起在国家层面设立专职主管（Focal Point）的倡议，以协调和改善政府间在多边外交、信息共享等领域的合作，创造承诺共同体，提高主权国家作为首要责任主体的保护能力，并为落实“保护的责任”的组织讨论、设计政策。目前，世界上已经有61个国家和地区响应了这一呼吁。[67]
的确，从概念产生的背景来看，“保护的责任”被寄托的厚望，是尽快促使国际社会在第三支柱相关问题上达成共识。有学者指出，实现联合国采取决定性行动的法律义务是“保护的责任”的真正价值。[68]在可预见的将来，这一任务的前景诚然难言乐观。但是，第二支柱和第三支柱共同属于“国际社会的补充责任”，在强调刑事追诉以及军事干预等强制措施以外，更不应漠视人权问题深层次的社会、经济根源。这要求国际社会尤其是发达国家，对作为第二支柱的“国际援助与能力建设”付出更多努力。2009年《履行保护的责任》报告指出，“三大支柱”同样重要，没有主次、先后之分，也不可被割裂。[69]由于第三支柱的困境而完全否认“保护的责任”的意义是不恰当的。事实是，围绕第三支柱所产生的局部争议，并未影响各国对“保护的责任”的整体支持。对于这样一个包含着不同系统的复杂规范而言，内部构造的发展存在动态性差异是非常自然的现象。因此，必须协调彼此之间的关系，在继续讨论第三支柱的同时，加强对于第一支柱和第二支柱的建设。唯有如此，才有可能通过三者之间的互相促进，保证“保护的责任”的真正落实——这其实也反映了中国的一贯观点。
五、中国的立场与展望
对于中国政府在“保护的责任”发展过程中的前后态度，国内外学者多有研究。[70]具体细节不再赘述。众所周知，对干预近乎绝对的否定，构成了当代中国外交的核心特征。一般认为，中国政府在利比亚危机中的妥协只是面对具体事态采取的针对性反应，不能据此判断其政策发生了原则性改动。[71]但这并非表明中国的立场是一成不变的。从拒绝正面回应到积极参加联合国层面的讨论，中国至少从未明确反对这一概念，而是谨慎地呼吁联大在各国看法不同的情况下，根据2005年《成果文件》深化讨论，以促进就具体的规则形成普遍共识。[72]当局似乎试图把握某种中间地带，使之更符合自身的利益——强调以当事国同意作为履行“保护的责任”的前提恰好证明了这一点。[73]Rosemary Foot指出，中国没有阻碍“保护的责任”的发展，但其重心主要落在了第一支柱——国家能力的建设上，使得“预防的责任”具有首要地位。[74]对此，正反面的观点兼而有之：或对北京为国际法和全球治理展现的开放态度感到乐观，[75]或批评“保护的责任”已经被中国成功软化。[76]
正如埃文斯（GarethEvans）所指出的，集体安全体制的有效，同时取决于国际社会对干预行为在正当性（legitimate）和合法性（legality）双重维度的认可。[77]过去，有关人道主义干预的辩论主要围绕意图、授权、手段与后果四个方面展开。[78]“保护的责任”的倡导者从义务的角度为“主权”重新构建了地基，并通过联合国的多边体制，最大限度地论证了这一概念的意图正当与授权合法；对此，心存疑虑的国家只得退而针对“如何进行保护”的问题，突出干预行动在手段与结果方面存在的问题，并提出“保护过程中的责任”、“负责任的保护”等替代框架。[79]在主权国家依然是国际社会基本单元的今天，任何政府首先考虑的义务，是对本国人民的承诺。“保护的责任”并不会使这一认知发生实质性变化。[80]因此，“保护的责任”的履行面临着不可控的道德风险，贸然付诸实践使之极易背离最初的愿望。2018年末，科斯肯涅米（MarttiKoskenniemi）在海牙接受采访时提醒人们：正义的生活仍然需要在国家一类更小的共同体之内创造。[81]
中国有限接受“保护的责任”的背后，是国际格局的变迁所带来的全新机遇和挑战。本国经济的发展，世界安全的保障，乃至全球治理的变革，都意味着中国必须对与“保护的责任”相关的干预规范作出自己的回应。这不仅是中国在未来发展中无法回避的现实问题，更是落实国际法治、构建人类命运共同体的前提性任务。21世纪以来，“中国和平融入国际社会”已是学界研究的一个核心话题。[82]随着“对国内法的影响”越来越成为“国际法的一项重要特征”[83]，论者多从“国际规范传播”的视角出发，探讨中国对国际法规则的接受情况。然而，中国崛起与全球治理之间的互动，不应仅仅被视作“国家社会化”的进路。我们要看到，这一过程远不是单向的。中国同时也在追求成为规则的设定者，将自身的价值认知与当时的利益侧重反馈于国际体系，试图影响全球规范的演化。[84]2014年5月，中国外交部与中国国际法学会主办了“和平共处五项原则与国际法的发展”国际研讨会，中方在总结文件中明确指出：“国家或国际组织经安理会依据《宪章》授权或经他国同意介入该国事务，不违反不干涉内政原则。”[85]2017年12月，时任外交部部长王毅在“国际形势与中国外交研讨会”开幕式上表示：“中国愿意参与热点问题的和平解决，探索具有中国特色的建设性介入方式。”[86]2018年10月，时任外交部条法司司长徐宏更是在《国际法研究》发表《人类命运共同体与国际法》一文，明确指出：“在坚持主权平等和不干涉内政原则的前提下，加强对建设性介入等重大国际法问题的研究。”[87]可见，随着中国与世界的关系进入新的阶段，中国已经不再僵化地反对一切形式的干预行为。
无论如何，在今后相当长的时间内，干预现象仍然会是国际社会争论的焦点。对中国学界而言，这一主题的脱敏化也将是一个必然的过程。来自非洲的声音或许能够对我们产生一定的启发：今后最重要的辩论不是使干预非法化（delegitimise intervention），而是以尊重条约中现有规则的方式保护平民，坚持反对单边行为，并将此视为对国家主权和国际法的侵犯。[88]最后，还有必要指出，任何大国外交的本质都是内政。美国外交的转向与其国内的产业结构失衡、社会阶层固化、中产群体减少是分不开的。“人类命运共同体”的未来，在根本上也取决于中国政府能否以实现民主法治的现代化目标为本位，弘扬40年前的历史勇气。正如章百家所言，中国影响世界的主要力量来源是改造自己。[89]今天国际社会所面临的变革可能远超过世人想象。我们唯有不断深入思考干预规范的发展变化，才能为未来做好知识上的准备。
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原文载于《深圳社会科学》2020年第1期。