强化部门联动高效治理生态空间

　日期：2024-07-02   来源：深圳特区报

　　■ 林丹

　　提 要

　　深圳的经验表明，通过多层级网络协同、多部门合作、公众广泛参与和科学技术支持，将有助于推进落实生态空间规划，助力实现“双碳”目标，为其他城市提供宝贵的借鉴。

　　城市是中国环境生态政策的主要实践场所。“碳中和、碳达峰”政策背景意味着城市制度框架的改变，包括碳排放配额和资源利用总量的调整。城市生态空间不仅在改善居民健康、提高生活质量、增强经济竞争力方面发挥作用，也是增加区域碳汇能力的重要载体。深入理解生态空间规划决策与实施机制，是“双碳”背景下提升深圳城市发展韧性和可持续发展的核心问题。

　　城市生态空间规划决策与实施的研究范式及挑战

　　城市是一个由多元空间、多元关系网络组成的以人为参与主体的多要素复合空间。在这一背景下，城市生态空间规划决策与实施过程中充满多元利益相关者之间不定型的协商和利益权衡，同时决策问题的解决需要多个不同层级政府部门内部、部门间、部门与外部环境之间的相互协作。基于治理理论的政策网络理论被视为一个能够有效认知并解决碎片型且存在利益冲突的政策制定与执行的方法，为研究以治理为导向的城市生态空间规划决策与实施机制提供了视角。政策网络在政策过程中的作用体现在交流、协商和讨价还价，通过频繁互动建立信任并达成共识，影响政策结果。

　　城市生态空间规划决策与实施面临诸多现实挑战，包括政策网络可能因结构、行为和规则缺陷而导致不理想的政策结果，这在实践中表现为多方利益冲突、信息不对称和资源分配不均等问题。为应对这些挑战，需要通过干预策略改变网络内行动者间的博弈，或重新构建政策网络来改善治理效果。具体措施包括建立协调机制、信任机制和契约机制，有效管理网络中的利益冲突，提升城市生态空间规划的执行力，推动生态空间的保护与可持续发展。

　　深圳城市生态空间政策的主要特征

　　深圳市城市生态空间政策是连接顶层设计和具体实施的桥梁，具有“衔接规划，充分细化”的特点。相关政策的制定和实施突出“强化部门联动”的特征，注重自然资源、生态环境、商务、财政、环保、城市管理、农林渔业等多部门的分工与协作，各区各部门密切配合，协同联动，形成综合管理治理格局。

　　以《深圳市碧道建设总体规划（2020-2035年）》及《深圳市绿道网（多层次户外休闲步道）专项规划（2021-2035年）》编制实施过程为例，市政府通过协调多部门，整合专业知识和政策，成立工作组定期会议等方法解决规划编制问题，并邀请国内外专家形成咨询团队，确保规划科学性和前瞻性；通过公众咨询会和在线意见征集，增强规划透明度和公众参与度；借助GIS、遥感技术和大数据分析等手段，对规划进行科学评估和决策。多层级政府部门协同治理，确保政策措施有效落实。规划过程中，涉及政府、企业、科研机构、社会组织和市民，确保生态、社会和经济效益平衡。致力于建设多层次户外休闲步道系统，提升市民生活质量和城市绿色基础设施水平。市政府组织跨部门调研和设计，邀请专家提供支持，注重社区和公众参与，确保规划科学性和可操作性。绿道网建设资金来源多样，包括政府拨款、企业投资和社会资本，确保可持续性。

　　在碧道建设总体规划和绿道网专项规划的决策过程中，各政策主体和行动者围绕特定议题，形成了政策网络的阶段性演变。政策社群网络的核心行动者包括市政府及其直属部门，如深圳市水务局、市城市管理和综合执法局、市规划和自然资源局等。这些主体在碧道和绿道规划决策中占据核心地位，发挥主导作用。政策社群网络处理广泛的政策问题，调动资源，平衡不同行动者的关系，推进政策制定。专业网络的行动者提供专业知识和技术支持。府际网络的行动者主要包括新区管委会、区级碧道办、流域管理中心和各区其他相关政府部门，议题网络的行动者包括市民、民间河长、政协、媒体、社会组织和企业等，他们在规划公示论证阶段提出建议，对政策起监督和传播作用。

　　深圳城市生态空间治理建议

　　在“双碳”目标的背景下，各级政府需加强对生态空间的规划和管理，提升环境保护的整体水平。首先，强化整合性协同管理，建立跨部门合作平台，确保各方资源整合与政策协同。其次，利用技术创新优化决策和响应机制，采用GIS、遥感和大数据分析等手段，提高生态空间规划的科学性和精准度。同时，实施综合性环境规划与弹性城市发展，确保生态环境与城市发展相协调。促进多元参与能力建设，通过社区座谈、意见征集等方式，提升市民的环保意识与参与度。此外，构建公私协作和法规支持框架，加大资金投入，吸引社会资本参与生态项目，确保资金来源多元化与可持续性。借助上述措施，深圳可以实现生态空间高效治理，推动城市可持续发展。【本文系深圳市哲学社会科学规划课题（SZ2022A006）“‘双碳’背景下深圳市城市生态空间规划决策研究”阶段性成果】

　　（作者系暨南大学深圳旅游学院副教授，博士）