完善我国特殊教育法律制度
日期：2024-06-20 来源：中国社会科学网
党的二十大报告提出要“强化特殊教育普惠发展”。特殊教育主要是面向视力、听力、言语、肢体、智力、精神、多重残疾以及其他有特殊需要的儿童青少年提供的教育，是体现社会文明进步的重要标志之一。随着融合教育的发展，与残疾学生相关的各项特殊教育需求相继在普通学校中呈现。在教育法法典化研究日益深入的当下，梳理现行特殊教育立法，回应社会对教育普惠的强烈需求，有着重要的现实意义。
立法应满足
教育普惠需求
为满足教育普惠需求，我国在立法和实践中作出了许多努力，但仍有进步空间。从保障对象来看，2018年修正的《义务教育法》第19条规定，“县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育”。当前，我国接受特殊教育的主体为“盲、聋哑和智力残疾三类人员”，特殊教育经费也主要拨给了特殊教育学校，“特殊教育”的法定范围有待进一步扩张。从服务内容上看，有特殊教育需要的儿童、少年在普通学校随班就读，是我国融合教育的主要实现方式，以较经济的方式满足了残疾学龄儿童、少年“有学上”的需求。到2023年，残疾儿童、少年义务教育入学率超过95%，其中一半以上的学生在普通学校就读。为满足其特殊教育需要，普通学校亟须建立和完善包括盲道、斜坡和扶手在内的无障碍环境。
今后，要加强教育普惠的立法保障，不仅要让有特殊需要的学生“有学上”，还要让他们“上好学”，保证其获得优质公平的教育。首先，教育普惠的关键是依法保障特殊教育投入。与2014年相比，2022年我国特殊教育在校生数量增幅达到了133.7%，而中央“特殊教育专项补助经费”只增加了21.9%。对此，应立法确立合理的特殊教育资金投入机制，确保资金投入与现实需求相对应。其次，教育普惠的重点是特殊教育师资的培养。我国应完善包括《教师法》在内的各项法律规范，对从事特殊教育教师的准入资质作出专门要求，对普通学校教师有关特殊教育的培训作出规定，确保从事特殊教育的普通学校教师能够获得特殊教育津贴。最后，教育普惠的实质是平等保护公民的受教育权。目前，普通学校对学生的主要评价依据是考试成绩，学生若因残疾学业成绩较差，容易引发教师的冷落和同伴的歧视。对此，应通过立法加强引导，树立师生和同学间互相尊重、互相关爱的良好风气，破除唯成绩论，对学生实施多元化综合评价，让有特殊需要的学生获得额外的个性化学习指导。
以数字化为契机加大资源投入
对特殊教育而言，数字教育不仅能为残疾学生赋能，还能有效地识别儿童的超常禀赋，为发展新质生产力培育创新人才。2021年《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》指出，要促进医疗康复、信息技术与特殊教育融合，推进特殊教育智慧校园、智慧课堂建设，推动残疾儿童、青少年相关数据互通共享，开发特殊教育数字化课程教学资源，扩大优质资源覆盖面。2024年，我国教育部部长在世界数字教育大会上指出，要以数字化为契机推动教育资源的应用、共享与创新。特殊教育的对象具有“千人千面”的教育需求和成长路径，采用数字技术制定差异化的教育方案和评价方法，使“为每位学生提供合适的教育”成为可能。
以数字化为契机加大对教育资源的投入，要从基础设施建设、数字教学资源开发、教师培训与支持等方面入手。2021年，教育部等五部门发布了《关于大力加强中小学线上教育教学资源建设与应用的意见》，要求各地加快中小学网络教学环境建设，确保每个班级都能上网，每个学生都有网络学习终端。2023年12月，浙江省教育厅出台《浙江省数字教育高质量发展行动计划（2024—2027年）》，提出“建好特殊教育信息管理系统，实现基础教育阶段的所有持证残疾学生纳入管理，教育安置做到一人一案”，“配套教育部特殊教育教师教学基本功展示和融合教育优秀教育教学案例，建设特殊教育资源库”。可见，当前中央和地方在政策层面对教育数字化的资源投入都比较重视。今后，要重点加强偏远和经济欠发达地区的基础设施建设，为贫困家庭的孩子提供必要的数字教育设备；要探索和开发面向特殊需求的数字教育教学资源，保障每一位残疾学生获得平等的数字教育；要积极开展针对教师的数字技能培训，帮助他们掌握各种数字工具和平台的使用方法，并实现家庭、学校、社会的健康在线互动。
依法治教是教育普惠的
有力保障
《中华人民共和国教育法》第9条，即“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”，是我国教育普惠发展的法律基础。当前，数字化转型对教育的底层逻辑产生了变革性的影响，立法的价值不再停留在“机会均等”，还要满足“优质公平”的普惠要求；教育法的定位不再是自上而下的“管理法”，而成为合理控制国家教育管理权力和保障个人受教育权利的“平衡法”。依法治教是教育普惠的有力保障，完善特殊教育法律制度是其重要方面，需要从实体和程序两方面展开。
在实体规则方面，“个别化教育方案”应成为特殊教育法律规范的中心。我国《残疾人教育条例》第24条规定，“必要时，应当听取残疾学生父母或者其他监护人的意见，制定符合残疾学生身心特性和需要的个别化教育计划，实施个别教学”。一方面，今后要将“个别化教育方案”的要求法定化，并对服务内容、提供方式、财政投入等作出全面规定。另一方面，有必要将特殊教育教师的资质法定化，建立相关服务人员的从业标准。2015年，教育部在《特殊教育教师专业标准（试行）》中提出，要建立特殊教育教师专业证书制度。残疾儿童之间的差异要远比普通儿童之间的差异大得多，每类残疾儿童（如自闭症谱系）的个体差异也很显著。为有效实施“个别化学习方案”，教师不仅要有教育学、心理学甚至医学相关知识，还要有对儿童的身心障碍进行诊断和评估的能力。此外，我国还亟待建立包括语言治疗师、物理治疗师在内的特殊教育从业人员服务标准。
在程序规则方面，要切实保障家长或其他监护人在教育评估安置、教学计划等环节的参与权。家长参与是特殊教育的立足点，很大程度上影响着特殊教育的质量。2010年修正的《特殊教育学校暂行规程》第11条规定，对于因病无法继续学习、休学超过三个月的学生，“复学时学校可根据其实际情况并征求本人及其父母或其他监护人的意见后编入相应年级”。但该规定将知情同意权限定在学生“复学时”，不能满足家长或监护人参与有特殊需要儿童教育全过程的需要。只有立法明确家长对儿童教育评估信息、教育安置、个别化学习方案在内的一系列重要活动的知情同意权，建立对学习方案或教育惩戒提出异议的听证程序，保证教育决策建立在经过质证的证据和事实之上，教育的普惠发展才能得到有效保障。
总之，依法建设高质量的特殊教育体系是我国教育现代化的重要内容。数字教育时代，教育立法应当与时俱进，不仅要“保底线”，保障残疾儿童、青少年接受免费的义务教育，更要“促上线”，确保其接受优质的特殊教育。数字化是特殊教育发展面临的挑战与机遇，要加强对弱势群体的法治保障，减少残疾儿童、青少年与其他同龄人之间的数字鸿沟。在教育法典编纂的背景下，要扩大特殊教育的法定对象，将“个别化教育方案”的要求法定化，明确家长或监护人在特殊教育中的权利与义务，确立特殊教育从业人员的资质标准，以完善的法律制度推进特殊教育高质量普惠发展。
（作者系江西师范大学政法学院副教授）