引导规范民办高等教育健康发展
日期：2024-06-24 来源：中国社会科学网
我国民办高等教育是市场机制引入高等教育系统的改革成就，是我国社会主义市场经济体制在高等教育领域实践所取得的重要成果。改革开放以来，国家鼓励社会力量兴办教育，支持企业事业组织、社会团体及其他社会组织等利用非国家财政性教育经费举办学校及其他教育机构。
民办高校发展进程及相关研究
1999年，普通高等学校扩招后，我国民办高等教育规模迅速扩张，经过十年发展后转入快速发展时期。2016年以来，我国民办高等教育规模增速有所减缓，但仍逐年递增。根据教育部公布的2023年全国教育事业发展基本情况的数据显示，我国现有民办高校789所，占全国高等学校总数的25.67%；民办普通、职业本专科在校生994.38万人，占全国高等教育在学总规模的20.88%，占全国普通、职业本专科在校生总数的比例超过25%。同时，自2012年以来，部分民办高校逐步开展研究生教育，至今已经有7所民办高校具备了硕士专业学位授权资格，民办高等教育发展水平大幅提升。因此，无论是从办学规模还是从办学水平上分析，民办高等教育已经成为我国高等教育的重要组成部分。
随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，资本介入民办高等教育领域，直至分类管理政策出台，明确允许设立营利性民办高校，部分营利性民办高校集中赴港上市融资，引发政府部门、民办高等教育界和学术界的高度关注与广泛的学术讨论。
从关注热点来看，有人肯定营利性民办高等教育获得了融资的资本市场通道，也有人担心营利性民办高校上市之后，高等教育的公益属性发生变化，办学可能会受到二级市场的冲击，存在一些办学风险。营利性民办高校上市融资很大程度上受到国家政策及制度环境的影响，在未来发展道路上还需要很多的适应性变革和风险防范性调控，需要在现有讨论基础上，深刻理解党和国家关于“引导规范民办教育发展”的主旨精神，对营利性民办高校上市融资行为进行理性探讨和分析，促进我国民办高等教育高质量发展。
我国营利性民办高校发展的
阶段变迁
从公共产品理论分析，民办高等教育具有准公共产品属性，兼具公益性和私益性，这一点已在学界形成普遍共识。从法律体系来看，我国长期将民办高等教育界定在公益性事业范畴，鼓励社会力量坚持公益性办学。但是，2000年以来，我国民办高等教育的快速发展与资本市场的快速扩张交织在一起，民办高等教育领域出现了明显的“投资办学”特征。邬大光教授于2003年撰文指出，我国资本市场上还没有明显的以学校教育为主体的“高等教育板块”，但是已经出现了“隐形”的高等教育板块，即那些资本市场上的上市公司所举办的高等教育机构。当前，我国积极推进民办教育非营利性和营利性的分类管理改革，使营利性民办高校具有了合法性地位，在后续的选择分类管理中还会出现新的营利性民办高校及其上市融资的行为。因此，从这些现象可以清晰地看到，随着经济体制改革的不断深入，国家关于民办高等教育发展的政策在适时变化，尤其是通过多种渠道筹措教育经费、吸引社会力量参与举办教育事业的机制不断完善。
从历史维度分析，我国民办高等教育发展经历了“不得以营利为目的”“可以取得合理回报”和“非营利性与营利性”分类管理三个基本阶段。营利性民办高校上市融资的制度环境经历了相应的三个基本历程，呈现了不同历史时期下的政策与制度变迁。
（一）不得以营利为目的：限制资本市场介入阶段。党的十一届三中全会之后，我国实行改革开放政策，经济体制经历了从计划经济为主、市场调节为辅，到社会主义有计划的商品经济，再到社会主义市场经济阶段，民营经济逐渐恢复并快速发展。在此背景下，国家在法规政策层面上对民办教育逐步开放，我国民办高等教育得到了恢复发展。但是，基于当时的政治环境和政策背景，国家明确规定，要坚持公益性办学，不得以营利性为目的举办学校和其他任何教育机构。从另一个角度来看，当时我国资本市场刚刚起步，限制资本市场介入高等教育领域确保了教育的公益性、公共性和公平性，这是当时教育政策的一个基本特征。
我国出台的一系列法律法规以及政策制度均对教育公益性属性做出了明确规定。1982年通过的《中华人民共和国宪法》确立了中国民办教育的合法性，指出鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业，其中就包含民办教育事业。20世纪70年代末80年代初期，中华社会大学、浙江树人大学、西安培华女子大学等学校成立，是我国发展较早的一批民办高校，多以捐资办学形式筹措办学经费。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，要“逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，没有对社会各界做出主体性界定。在当时坚持公益性办学的指导思想下，资本市场还不成熟，也缺乏相应的制度通道进入民办高等教育领域。但是，从政策法律上看，国家总体上在逐步放开政策，鼓励民办教育发展，希望改变政府包揽办学的格局，多渠道筹措办学经费。
1995年，国家颁布了《中华人民共和国教育法》，这是教育领域的基本法律。该法指出“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其它教育机构”，明确了我国所有教育机构公益性、公共性和平等性等基本属性，但也为组织和个人举办民办学校明确了法律空间。随后，国务院于1997年颁布了《社会力量办学条例》。这是我国第一部专门规范民办教育发展的行政法规，其中第六条明确规定，“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”，“国家严格控制社会力量举办高等教育”。该条例一方面再次强调了社会力量办学“不得以营利为目的”，贯彻了国家规定举办者必须坚持公益性办学的要求，另一方面也可以看到，社会力量作为办学主体是很难进入高等教育领域的。1994年，国家教委首次审批了6所具备颁发学历证书资格的民办高校，至1996年底，这一数量已增至21所。1998年，国家颁布了《中华人民共和国高等教育法》，明确规定“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”。政策的导向很大程度上体现了当时全国民办高校发展的现实趋势。
总体上，这一阶段民办高等教育得到了发展，从法律法规及政策制度上明确规定，坚持办学公益性，不得以营利为目的办学。
（二）“可以取得合理回报”：资本市场逐步介入。1999年，国家高等教育扩招，民办高等教育规模快速扩张，民办高等教育领域需要更多的经费支持。当时，社会主义市场经济体制初步建立，注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时证券市场规模扩大，法律法规和政策制度也出现重大调整。正是在这样的大环境下，高等教育领域逐渐放开，资本得以逐步进入民办高等教育领域，初步形成资本市场进入民办高等教育领域的路径。
2003年，国家颁布实施《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》），同时废止了1997年颁布的《社会力量办学条例》。《促进法》一方面强调了民办教育事业属于公益性事业，国家鼓励捐资办学，并给予突出贡献者表彰奖励，另一方面为营利性安排了制度空间，明确了“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。2004年颁布实施的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）中规定，“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报”，同时规定了民办学校应当根据“收取费用的项目和标准、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例、办学水平和教育质量”等因素，确定出资人从办学结余中取得回报的比例。从《促进法》及其《实施条例》规定来看，国家总体上仍然主张和鼓励公益性办学。但是，在《促进法》中出现了一个很重要的角色——出资人，允许出资人进入民办教育领域并根据规定取得合理回报。出资人是一个经济金融领域的重要概念，一般是指为了获得投资回报向公司、项目投资的自然人或法人，出资人投资根本上是为了利润或者某种收益。《促进法》的主旨是促进民办教育发展，鼓励更多民间资金进入民办教育领域，因而也为资本市场进入打开了制度通道。于是，鉴于举办民办教育存在营利性空间，2003年之后一些资本进入了民办高等教育领域。
2004年，基于资本进入高等教育领域的现象，厦门大学高教所民办高等教育研究中心和西安外事学院联合举办了“民办高等教育与资本市场高级论坛”，探讨了民办高等教育与资本市场对接的认知瓶颈、现实可能、政策路径和国际经验等问题。潘懋元指出，这在当时是“敢为天下先”的一次论坛，并在理论认识上做了两点解释。一是对于公益性和营利性矛盾的理解，指出两者不能对立，是教育在一定时代背景下相辅相成的两种属性。二是对于当时“不得以营利为目的”误解误读的匡正。这两点解释一定程度上消除了人们思想上、理论上的顾虑。邬大光认为，公共财力支出、学费上涨以及捐资办学等空间有限，决定了我国民办高等教育与资本市场对接具有一定意义，以试验和改革的态度给资本市场介入民办高等教育一个法律空间，可能是一个比较好的选择。
民办高等教育发展政策作为一种风向标，影响着资本市场介入高等教育领域的动向，因此这场论坛引发了政府、学界和民办教育界的深入探讨和思考。《促进法》允许出资人举办学校，允许合理回报，意味着资本可以介入并取得回报。在《促进法》颁布实施的十多年里，国家鼓励民间资金投入教育行业，出现了资本以多种途径和形式进入民办高等教育领域的现象，包括关联交易、兼并收购等形式。但是，当时在我国教育法律法规体系内，民办高等学校直接上市存在制度性障碍。一方面，该时期民办高等学校在民政部门登记为民办非企业法人，主体不具有企业性质，不是能直接上市的合法主体；另一方面，《实施条例》明确规定，“民办学校的举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校，不得向社会公开募集资金举办民办学校”。所以，这一时期的民办高校受限于公开募资规定，不存在主体直接上市融资的情况，其上市融资主要表现为以下几种形式。一是主要通过借壳上市，或者上市公司通过并购控股民办高校，以产业置换、合并报表等隐形方式实现。例如，A股份有限公司2008年在深圳证券交易所上市，2012年与B大学合作举办独立学院，即B大学C学院；2016年6月，该学院转设为民办本科D学院，由A公司全资举办。由此，D学院成为A公司的上市资产而间接在A股上市。二是极个别民办高校在海外上市。如2002年某民办高校通过资产作价入股海外公司实施海外上市，属于股权/资产收购模式。同时，一些教育公司也开始间接影响其旗下的民办高校上市融资。例如，有公司曾于2016年1月在港交所主板挂牌，公司涵盖K-12教育和高等教育业务体系，故旗下某民办高校作为公司资产也间接在港股上市。
（三）分类管理政策提供可选择性。《促进法》实施以来，“合理回报”一直颇具争议，即便《实施条例》明确了合理回报的相关规定，但是学界、举办者都认为比较模糊，缺乏相应的边界，操作空间大，甚至出现变相取得合理回报的情况。2010年，国家颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》），提出“提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”。在经过十年扩招之后，国家希望民办高校注重质量建设，办出特色与水平，民办教育举办者也因此呼吁政府给予财政支持。分类发展成为当时背景下的一个路径选择，也是《规划纲要》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的一个重要政策因素。当年，教育部发布了民办教育综合改革试点名单，探索分类管理的试点地区和学校主要包括上海市、浙江省、广东省深圳市以及吉林华桥外国语学院。
2012年，国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，要求进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业，支持民间资本兴办高等学校。2012年，为贯彻落实该文件精神，教育部颁布了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，要求采取多种有效举措，拓宽资金进入渠道，引导民间资金以多种方式进入教育领域；允许境外资金进入教育领域，国家要求根据相关法律规定，依法开展中外合作办学。根据相关资料统计，中国民办教育经费投入从2010年的105亿元增长到2019年的262亿元。
上述两个文件的相继出台，吸引了民间资金进入民办教育领域，现实中也出现寻求合理回报的情况，甚至出现变相取得合理回报的情况。我国民办教育坚持公益性与非营利性，政府相关部门认为需要进一步规范引导，不能“浑水摸鱼”，要取得回报的学校就应该按照营利性模式办学，并通过相应法律给予明确。“十二五”期间，已有全国人大代表建议对《促进法》进行修订。随着分类管理政策实施和试点实践的推进，系统性改革已经有了基础性铺垫，《促进法》修订的呼声也越来越高。首先，国家实施了教育相关法律法规的一揽子修订工作，为分类管理，尤其是营利性民办教育释放法律空间。2015年底修订的《中华人民共和国教育法》已将“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”删除，《中华人民共和国高等教育法》也做了相应修改，将原第二十四条“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的”中的“不得以营利为目的”删除。其次，国家相关部门开展了大量调研，对《促进法》进行修订。在2015年教育法律一揽子修改中，《民办教育促进法修正案（草案）》暂未交付表决，但是，分类管理政策仍在继续推进。2016年3月，十二届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，明确提出“建立分类管理、差异化扶持的政策体系，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。通过近一年的征求意见和完善，2016年11月7日通过了修改《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法（2016修订）》）的决定。最后，国家出台了分类管理的相关配套法规。《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》以及《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》先后印发实施。
公司上市需要遵循我国公司法的相关规定，包括公司的组织形式、治理结构、财务要求等方面，这是一个基本前提。《民促法（2016修订）》中明确规定，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，营利性民办学校依法到工商行政管理部门办理登记，举办者可以获得收益，结余依照公司法等有关法律法规执行。因此，分类管理为民办高校实施公司制提供了选择性。
一个新的制度出台必然带来资本市场的新变化。由于分类管理政策的复杂性，许多省市一般给予五年的过渡期，但是由于政策刚出台，一些民办高校选择“营利”与“非营利”的未来前景并不明朗。自《民促法（2016修订）》颁布实施以来，连续3年出现了民办高校赴港上市现象。2017年和2018年，分别有4家教育集团在香港上市，2019年则有6家上市，共涉及48所民办高校。2021年之后，民办高校上市逐渐变少，转而主要通过上市公司并购民办高校或者法人变更的形式进行。据统计，自2016年以来，我国在港股上市的民办高教公司共计21家，涵盖本科和专科层次的81所民办高校，在我国民办高校总数中占比10%左右。
营利性民办高校的风险防范
实践表明，营利性民办高校通过规范的上市融资，有利于拓宽办学筹资渠道，缓解经费投入不足的现状。同时，上市也有利于将规范、高效的公司治理模式引入学校管理之中，进一步推动营利性民办高校完善法人治理结构、提高管理水平和办学效益。但是，资本市场是一个具有高度风险的“角斗场”。从国际经验来看，美国是较早出现高等教育与资本市场对接的国家。根据美国国家教育统计中心（NCES）的数据显示，美国的营利性大学在2010年达到峰值之后开始连年减少，高居的联邦学生贷款坏账率直接导致营利性大学受到诟病，政府为此出台了一系列措施使营利性大学数量大幅下降，一些教育板块股遭遇重挫，如斯特雷耶教育股票自2010年3月后一年内跌幅达50%。
从美国营利性大学日渐式微的现状反思，我们要对当前我国营利性民办高校上市融资的风险进行有效防范。营利性民办高校上市融资存在多重风险，一旦触发风险，对于一所学校来讲可能是系统性的甚至是毁灭性的。一是政策与法律风险。我国民办高校最大的一个特点是产权悬置，在当前分类管理尚未完成过渡期的情况下，一些民办高校还没有选择营利性和非营利性，就被收购上市或者捆绑上市，存在着一定的法律风险。理论上讲，这些民办高校只有完成了清算和登记之后，正式成为公司法人，才可以进行并购或者上市融资。二是二级市场风险。一方面，资本交易受到整个市场的影响，涨跌幅变化很大，一定程度上会关联到学校事业发展；另一方面，财务公布时较高的收益是对股东和股民的回馈，但从另外一个维度看，也会引起社会对于办学获取“暴利”的质疑。三是办学质量的风险。上市公司追求利润高增长运作，可能会保持规模化发展，进而提高学费水平，降低教学成本支出，压缩人力资源成本，对于提升办学质量存在风险。四是学校治理风险。以公司制、股份制形式运行的学校，决策权力主要集中在资本方，占股比例越大，决策权、话语权就越大。但是，如果资本方之间出现博弈，内部治理出现冲突，或者出现出资方通过市场退出等情况，将导致内部治理风险。五是高等教育公益性被削弱的风险。资本市场往往追求短期利益最大化，上市的民办高校在资本裹挟下短期内可能会弱化高等教育的公益性。
2021年，教育部发展规划司负责人在《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》新闻发布会上指出：“不能把教育作为资本运作的工具，更不能让资本在教育领域无序扩张。”面对民办高校上市过程中可能出现的多重风险，政府急需进一步加强对相关高校的风险防范引导，构建全方位、多层次、政府和学校联动的风险防控机制，推动民办高校持续健康发展。
一是应进一步加强党对民办高校的全面领导，充分发挥高校基层党组织的战斗堡垒作用，深入开展社会主义核心价值观教育，严格落实意识形态工作责任制，牢牢掌握学校意识形态工作的主动权、话语权、主导权。
二是应进一步完善相关法律法规，在大力推进分类管理落地的基础上，尽快出台专门的营利性民办高校上市管理办法，就准入条件、信息披露、资金使用、退出机制等方面作出明确规定，以法治力量规范资本进入教育领域的行为边界。
三是应进一步创新多元监管机制，完善教育、民政、市场监管、证券监督等部门的信息共享和联动执法机制，加强对上市民办高校办学行为和财务运作的穿透式监管，提升监管的专业性、精准性和有效性。支持行业协会等社会组织发挥行业自律作用，加强相关高校的信息公开与社会监督，引导相关高校合法合规运作，维护良好的教育生态。
四是应进一步提升民办高校内部治理水平，推动相关高校按照现代大学制度要求，建立健全法人治理结构，完善议事规则和决策机制，强化董事会、监事会的规范运作，防范“内部人控制”等治理风险。同时，指导相关高校建立健全学校章程、教育经费投入专户、预算决算、关联交易等内控制度，切实维护师生员工参与民主管理、民主监督的权利，筑牢学校持续健康发展的治理根基。
五是应进一步强化教育质量导向，引导相关高校将立德树人作为根本任务，加大教学投入，创新人才培养模式，提升教育教学水平。教育主管部门要定期开展办学质量评估，加强过程监管和绩效考核，建立健全督导检查、约谈整改等质量监控机制，严把办学质量关。学校内部要构建科学的教学质量保障体系，建立专业的督导评估队伍，搭建教学质量信息动态监测的网络平台，不断增强民办高校的综合竞争力。
（本文系浙江省哲学社会科学规划课题“我国民办高校上市的政策、路径与风险研究”（19NDJC264YB）阶段性成果）
（作者单位：浙江树人学院民办高等教育研究院）