以老旧小区改造推动城市治理现代化
日期：2026-09-14 来源：深圳特区报
■倪晓锋
城市是我国现代化建设的重要载体，也是人民幸福生活的重要空间。随着我国城镇化率已突破67%，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。在这一历史性转型中，老旧小区改造作为城市更新的基础性工程，承载着改善亿万居民居住条件、激活城市存量空间、推动社区治理创新的多重使命。
长期以来，老旧小区普遍面临基础设施老化、公共服务缺失、安全隐患突出、管理机制缺位等问题，成为城市治理的“痛点”和民生保障的“短板”。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），对老旧小区改造作出系统部署；之后国务院印发的《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）进一步明确了“十五五”时期城市更新以及老旧小区改造的重点任务和量化要求。两份文件共同构成了老旧小区改造的顶层设计框架，标志着这项工作从地方探索阶段迈入系统化、制度化、规范化、精细化推进的新阶段。
老旧小区改造是提升人民生活品质的重要工作
老旧小区改造直接关系人民群众获得感、幸福感、安全感，是提升人民生活品质的重要工作。从理论层面看，老旧小区改造具有多重价值维度，是一项综合性的系统工程。
一是民生价值。老旧小区改造直接关系到居民的居住安全和生活品质，通过改造消除房屋安全隐患、完善基础设施、提升居住环境，能够显著改善群众的居住条件，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。这是践行以人民为中心的发展思想具体体现，也是扎实推进共同富裕的应有之义。
二是经济价值。老旧小区改造是扩大有效投资的重要抓手，改造工程能够直接带动建筑、建材、家电、家居等多个行业发展，创造大量就业岗位。同时，改造释放的存量空间可以发展社区商业、养老托育、物业服务等新业态，培育新的经济增长点。特别是在当前扩大内需的背景下，老旧小区改造兼具促投资和促消费的双重效应。
三是治理价值。老旧小区改造不仅是物理空间的更新，更是社区治理的重构。改造过程中的居民协商、矛盾化解、机制建设，能够有效提升基层治理能力，重塑社区共同体。改造后引入的物业管理、居民自治机制，能够推动社区治理从“无序”走向“有序”，从“被动”走向“主动”。
四是文化价值。许多老旧小区承载着城市发展的历史记忆，是城市文脉的重要组成部分。在改造中注重保护历史风貌、传承城市记忆，能够避免“千城一面、千区一面”，保持城市的独特性和多样性。特别是对于深圳这样的年轻城市，特区早期建设的老旧小区更是改革开放记忆的物质载体，具有特殊的文化价值。
老旧小区的系统化改造标志着城市发展从外延扩张转向内涵提升
《意见》和《规划》将老旧小区改造纳入城市更新行动的整体框架，重新定位了老旧小区改造的地位和作用，实现了政策层级的跃升。
首先，在目标导向上推动从物质空间改善到社区整体复兴。传统的老旧小区改造更多聚焦于“硬件”层面——修补破损路面、更换老化管道、粉刷建筑外墙。而新的政策框架将改造目标拓展为“建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区”，强调改造不仅要改善物理环境，更要通过完善公共服务设施、优化社区治理结构、激发社区内生动力，实现社区的全面复兴。
其次在实施主体上，推动从政府主导到多元共治。过往实践中，老旧小区改造往往以政府为单一推动力量，居民参与度低、社会资本介入少。新的政策框架则明确要求“建立居民、产权人、企业等多方主体参与机制”，调动人民群众参与积极性，构建政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。
再次，从改造内容上，推动从单项工程到综合更新。传统改造往往局限于某一方面的修补，或修路、或改管、或加梯，缺乏系统性。而新的政策框架要求将老旧小区改造与完整社区建设、城市基础设施更新、历史文化保护等统筹推进，实现从“修修补补”到“系统更新”的跨越。
最后，在管理方式上推动从一次性改造到全生命周期管理。过去长期存在“改而不管”的突出问题——改造完成之时即是新的衰败开始之日。新的政策框架明确提出建立“房屋全生命周期安全管理制度”，涵盖房屋安全体检、安全管理资金、房屋质量安全保险三项制度。这意味着老旧小区改造将从“运动式整治”走向“制度化治理”，从“建完即止”走向“全程管护”。
迈向系统化、制度化、可持续的老旧小区改造
深圳的老旧小区具有鲜明的超大城市特征和特区烙印。从建设年代看，主要集中于上世纪80年代至90年代，是深圳经济特区早期建设的产物，至今房龄普遍超过30年。从分布特点看，老旧小区多集中于罗湖、福田等原特区内核心区域，地理位置优越但土地资源紧张。从产权结构看，商品房、福利房、微利房、自建房等多种产权类型并存，产权关系复杂，协调难度大。从建筑形态看，以多层住宅为主，普遍缺乏电梯、停车位、消防设施等配套。与全国其他城市相比，深圳老旧小区改造面临改造成本高企、土地资源紧张、人口流动性强、业主和租户分离等问题。这些特殊性决定了深圳不能简单照搬内地城市的改造模式，必须走出一条符合超大城市特点的改造路径。
在战略定位上，应该将老旧小区改造纳入城市更新全局统筹。提高政治站位，把老旧小区改造作为城市更新行动的先手棋和突破口，强化规划引领，编制相关专项规划，明确改造目标、重点区域和年度任务，与国土空间规划、城市更新规划、完整社区建设规划做好衔接。同时推进片区统筹，打破小区边界，以15分钟生活圈为单元统筹老旧小区改造与周边街区、厂区、城中村更新，实现基础设施共建共享、公共服务统筹配置。
在资金筹集上，应该构建多元可持续的投融资模式。2026年度中央财政支持城市更新行动已确定15个入围城市，可获得相应的财政补助资金，深圳市位列其中。深圳市应用足用好政策工具，积极争取中央资金支持，加大财政投入力度，同时通过发行地方政府专项债券对符合条件的改造项目予以支持。创新市场化运作模式，大力推广“改造+运营”一体化模式，鼓励社会资本通过特许经营、政府购买服务等方式参与改造和后续运营，通过社区商业、广告位、停车收费等经营性收入平衡投入。完善居民分担机制，按照“谁受益、谁出资”原则，明确基础类、完善类、提升类项目的居民出资比例。
在品质升级上，推动从“基础改造”向“完整社区”跃升。对标《规划》提出的完整社区建设要求，推动老旧小区改造提档升级。守牢安全底线，优先实施燃气、供水、排水、消防等管线改造和房屋安全加固，彻底消除安全隐患。补齐民生短板，大力推进适老化改造，加装电梯、建设无障碍通道、增设老年助餐点和日间照料中心。推进适儿化改造，建设儿童友好空间和托育服务设施。完善停车、充电、垃圾分类等基础设施，解决群众急难愁盼问题。提升服务功能，结合一刻钟便民生活圈建设，统筹利用小区及周边存量房屋和闲置空间，完善社区养老、托育、医疗、家政、便民商业等公共服务设施，打造“一站式”社区生活服务中心。
在综合治理上，构建共建共治共享的长效治理新格局。改造是手段，治理是目的，要以老旧小区改造为契机，推动城市治理体系和治理能力现代化。强化党建引领，推行“党建+物业”模式，推动物业服务企业建立党组织，实现党的组织和工作全覆盖。健全长效管理机制，坚持“改造即移交、移交即管理”，同步谋划改造后的物业管理模式。对具备条件的小区，引导引入专业化物业服务企业；对暂不具备条件的，探索居民自治管理等模式，实现物业管理全覆盖。推动物业服务提质升级，深入实施物业服务质量提升行动，鼓励物业服务企业向养老、托育、家政、健康等领域延伸，实现“物业服务+生活服务”多元化发展。【本文是深圳市社会科学院专项科研课题《深圳市老旧小区安全风险防控与社会治理融合机制研究》（2026AB02）的转化性成果】
（作者系深圳市社会科学院社会发展研究所副研究员）