以“全周期协商”理念 有效化解超大城市基层矛盾纠纷

　日期：2025-07-14   来源：深圳特区报

　　■ 陈科霖

　　现实难题：超大城市基层矛盾纠纷的复杂性与棘手性

　　党的二十大报告提出，要“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。对于深圳这样高密度、高流动性的超大城市而言，基层矛盾纠纷正呈现出一系列新形势、新特点，许多纠纷往往牵涉多个群体和层面，一旦处理不及时，小矛盾可能演变成大冲突，在网络舆论放大下更易引发连锁反应。基层矛盾纠纷日益突出的“复杂性”和“棘手性”给基层治理带来了严峻挑战。

　　传统的基层纠纷化解途径主要分为两类。一类是诉诸司法等刚性机制，依靠法律程序解决纠纷，结果权威有序，但过程费用高、周期长，难以及时回应基层多发的矛盾；另一类是依托乡土熟人社会的调解等柔性机制，方式灵活成本低，但在超大城市陌生人社会中效力有限。事实证明，在当代多元冲突面前，单一手段难以奏效。例如，针对一起社区噪音纠纷，若仅靠邻里调解可能因缺乏权威无法解决，走法律途径又耗时耗力影响邻里关系。如何创新治理方式，在基层有效应对此类复杂矛盾，成为亟待破解的现实难题。

　　观念转换：“受限涌现”协商治理模式的理论重构

　　面对基层治理难题，亟需在理念上实现从线性管理向协商治理的根本转变。深圳这样一个高度流动、结构复杂的超大城市，其矛盾纠纷治理已不可能依赖单一主体的命令响应式调处逻辑，而必须构建一种更加灵活、更加韧性的治理机制。在此背景下，源于复杂性理论的“受限涌现”概念，提供了观察和重构基层协商治理的新视角。

　　“受限涌现”既不同于传统复杂性理论所强调的“自发生成”逻辑，也区别于典型的“行政主导—组织协调—科层应对”模式。它不是完全去中心化的自组织过程，而是在制度规则、组织边界与价值导向明确设定的前提下，由权威性机构（如基层党组织、派出所、司法所、社区居委会等）进行制度引导、资源配置与秩序设形，从而激发出系统内部多元行为体之间的互动、碰撞与演化。在这个过程中，矛盾纠纷的解决方案不是预先设定的，而是通过协商对话、利益协调与情理法融合，在一定规则约束中逐步“涌现”出来。这种机制体现了“有规矩的灵活性”“有限度的自组织”，兼具治理的秩序性与创造性。

　　在“一核多元”治理结构中，政府由过去的“纠纷解决者”转变为“协商引导者”和“秩序架构师”，其关键职责在于：设定制度边界、提供公共平台、协调价值期待。在这一制度框架内，各类社会主体如社区议事成员、居民代表、专业调解员、行业组织等，得以基于自身资源与视角平等参与协商博弈，尝试多种解法并实现动态调整。这种引导下的互动协商，既避免了“各说各话、众声喧哗”的无序状态，又突破了“行政命令一锤定音”的刚性框架，展现出更强的问题适配性和治理弹性。

　　从治理逻辑上看，“受限涌现”对传统协商治理模式构成了内在重构。一方面，它将协商嵌入矛盾纠纷的全生命周期中，强调“协商不是一时一地的调解，而是伴随问题演化的动态治理机制”；另一方面，它改变了协商结果的生成逻辑，从“预设共识”转向“博弈生成”，强调共识的演化性与实践性。这不仅提升了多元主体的参与意愿和协同能力，也让协商成果更具合法性与稳定性。特别是在一些棘手、复合、多因的问题中，协商所形成的“涌现式解法”，往往更具情境贴合力与社会认可度。

　　综上，“受限涌现”既是对复杂社会现实的敏锐回应，也为城市基层治理提供了一种制度可嵌入、行为可引导、过程可适应的治理模式。这一理念的引入，正为深圳打造全过程、全链条、全周期的矛盾纠纷治理体系提供理论支撑与机制突破。

　　路径创新：“协同—适应—反馈”的全周期治理机制

　　将“全周期协商”理念落地，需要实践探索可操作的治理机制。深圳在基层治理方面已有诸多有益尝试，如建立街道矛盾调解中心、“1+3+N”多元调解平台，搭建社区协商议事厅，以及街道应急预警联动系统等，这些实践都为实现基层矛盾纠纷化解的全周期治理打下了基础。深圳的实践经验体现出了多元主体协同、预防与调处结合、信息快速联动等特点，可以在此基础上进行适度的制度整合和流程再造，设计出“协同—适应—反馈”的全周期治理新路径。具体而言，可从以下三个环节着力——

　　协同（Coordination）：整合分散的基层治理资源，构建联动高效的矛盾纠纷化解网络。以街道矛调中心为枢纽，打通各部门、社区和社会组织之间的信息壁垒，实现协同共治。通过“1+3+N”多元调解平台，将人民调解、行政调解、司法调解等渠道有机衔接，形成统一受理、分类处置的工作格局，避免推诿扯皮。各相关主体明确职责分工，又保持紧密沟通，一旦发现矛盾苗头即可迅速召集协商力量介入，形成“平台共用、矛盾联调”的局面，大幅提升纠纷化解效率。

　　适应（Adaptation）：引入灵活自适应的协商流程，根据矛盾的发展动态不断调整策略。在社区协商议事厅等平台组织多轮次、分层级的协商，允许当事人、居民代表、专家调解员和职能部门等依次介入，提供多样化视角和方案。对于突发性或疑难纠纷，通过街道应急联动系统快速启动应对预案，先行稳控局势，再根据实际情况调整协商方案。协商过程中注重引导和约束并举：基层治理人员或“社区领袖”居中调控节奏，确保讨论聚焦问题、兼顾情理法理；同时鼓励各方提出创造性的解决办法，在制度框架内尝试“小步快跑”的调整。这样，治理机制能够对矛盾变化做出迅速反应，实现动态迭代的“受限涌现”——不断试错中寻求逐步逼近各方满意的解决路径，保证化解过程始终处于有效控制之下又富于弹性。

　　反馈（Feedback）：建立常态化的反馈评估机制，实现治理闭环。每一起纠纷解决后，及时收集各方对协商过程和结果的评价，总结经验教训，反哺到制度完善中。依托矛调中心的信息系统，汇聚街道、社区的矛盾纠纷数据，运用大数据分析发现高发问题和管理漏洞，定期向决策层提出政策优化建议。例如，某社区停车纠纷频发，可以据此完善社区停车管理规定，从源头遏制矛盾冲突的诱因。对协商化解过程中暴露出的政策灰色地带或职责交叉问题，反馈给相关职能部门推动治理流程再造，避免类似矛盾重复发生。此外，引入第三方机构或专业团队对全周期协商机制进行评估监督，持续跟踪其效果和群众满意度，以便不断调整改进，形成自我进化的治理体系。

　　综上，构建“协同—适应—反馈”的全周期协商治理机制，有望使深圳这样的超大城市更游刃有余地应对基层复杂矛盾。通过多主体的协同配合、协商过程的灵活迭代和制度化反馈改进，基层纠纷将被更有效地化解在早、化解在小，治理体系的韧性与公信力也将随之提升。这一探索不仅具有鲜明的现实意义，也可为中国超大城市治理提供了富有启发性的方案。

　　【本文系深圳市哲学社会科学规划课题“基于全周期理念的深圳城市治理体系建构研究”（编号为SZ2023B021）阶段性成果】

　　（作者为深圳大学当代中国政治研究所副所长、深圳大学政府管理学院长聘副教授）